التطهير الإداري في لبنان

[مدحت مرعبي]

في عهود سابقة، شهد لبنان محاولات للإصلاح الإداري أبرزها كان في عهد الرئيس فؤاد شهاب وفي ظل حكومة الرئيس رشيد كرامي، تجسدت بها حركة رائدة عام 1959 قضت بإنشاء أجهزة عديدة أنيطت بها ضمناً مسؤولية(1) الإصلاح الإداري، ثم تلا ذلك مباشرة ولأول مرة عام 1960 تخصيص حقيبة للإصلاح الإداري .لكن هذا الإصلاح اقتصر على إنشاء النصوص الإدارية اللازمة دون ان يشهد تطهير العنصر البشري ليكون الشخص المناسب في المكان المناسب.

وفي عام 1966 في عهد الرئيس شارل الحلو قامت محاولة لتنقية العنصر البشري في الإدارة على يد هيئة إدارية مطلقة الصلاحية وكان قانون التطهير ظالماً إذ لم يسمح بالمراجعة ولم يرتكز الى مستندات . اما عام 1993 قامت حكومة الرئيس رفيق الحريري في عهد الرئيس الياس الهراوي بوضع قانون لرفع الحصانة عن الموظف العام وقانون آخر

يطال المستخدمين، يهدف الى تنقية العنصر البشري في الوظائف العامة بعد سنوات الحرب الطويلة التي شهدها لبنان .

سوف نختار من قوانين التطهير أثنين نتناولهما في مطلبين، أحدهما القانون رقم 54/1965وقد أخلّ بحقوق الدفاع بشكل فادح والآخر القانون رقم 199/1993حاول فيه المشرع تلافي ثغرات القانون السابق .

المطلب الأول : القانون رقم 54/65

على خلاف الحال في فرنسا، اتخذ لبنان في عملية رفع الحصانة عن الموظف وتطهير الإدارة بموجب قوانين في حين ان الحكومة الفرنسية اتخذت البادرة بموجب مراسيم . ولكن يبقى الجوهر الأساسي في مضمون القوانين وفعاليتها وليس بالجهة التي أصدرتها . في بدية المشوار، يعطي القانون - في المادة الأولى منه- للموظف حق طلب صرفه من الخدمة او إحالته على التقاعد في خلال مهلة عشرة أيام من تاريخ العمل بهذا القانون . ولكن تبدأ المشكلة في المادة الثانية من القانون، فهي تعطي للحكومة بمراسيم تتخذ في مجلس الوزراء الحق بان تصرف من الخدمة او تحيل على التقاعد أي موظف تابع للدولة بما فيه موظفي ومستخدمي المؤسسات العامة والمصالح المستقلة، ما عدا رجال الجيش والموظفين المدنيين لدى الجيش وموظفي ومستخدمي مصرف لبنان .

هذا الصرف يجب ان لا يكون تلقائياً للحكومة، بحيث يكون سيفاً مسلطاً على الموظفين فلا نستبعد سيطرة بعض النزوات او التسلط من جهة السلطة المختصة، خصوصاً وان المادة 11 من القانون تستبعد أي طريق من طرق المراجعة بما في ذلك تجاوز حد السلطة، وهو إفتراء فادح بحق مبدأ حق الدفاع، فأحكام المادة 11 تتجاوز صراحة مبدأ الطعن لتجاوز حد السلطة ولكنها ضمناً تعتبر تجاوزاً فادحاً لحقوق الدفاع وهي من الضمانات الأساسية التي تتأسس عليها مقومات المحاكمة حتى لا يشعر صاحب العلاقة بالظلم اذا لم يتمكن من الدفاع عن نفسه . خصوصاً وان المتهم هنا سوف يصرف من الخدمة او يحال على التقاعد، وهي في حد ذاتها تشكل تدبيراً على قدر كبير من الجسامة لا يمكن التساهل بحقوق الدفاع او تجاوزها .

ولكن يبدو ان المشرع اللبناني في هذه الوضعية الاستثنائية، تأثر بالمادة 13 من ذات القانون التي تم تعديلها بموجب القانون رقم 315 تاريخ 24/3/1994 . ففي الفقرة 5 من البند الثاني وهي تتعلق بالمجلس التأديبي العام، لا تقبل قرارات المجلس التأديبي أي طريق من طرق المراجعة بما في ذلك طلب الإبطال لتجاوز حد السلطة او طلب التعويض عن طريق القضاء الشامل لأنه في وسع الموظف المتهم ان يستدرك ما فاته من تقديم دفوعاته ووثائقه وان يفند التحقيق، وان يقدم أمام المجلس ما يشاء من أدلة قانونية . ان كانت المادة 13 هي التي تأثر بها المشرع فهو قد أخطأ، كونه بالنسبة للهيئة العليا للتأديب تأتي قراراته بعد التحقيق وبالتالي يستطيع الموظف المتهم ان يتفادى ما فاته من تقديم دفوع ووثائق وأدلة، في حين ان إنهاء خدمة الموظف هنا تكون من قبل هيئة موحدة أنشأها هذا القانون خصيصاً لهذا الوضع الاستثنائي، فلا يستطيع صاحب الشأن تدارك ما فاته من تقديم دفوع ووثائق وأدلة .

إذن يبدو ان حقوق الدفاع تقع في رحمة هذه الهيئة الموحدة ان من حيث تشكيلها او من حيث الأصول المتبعة أمامها او من خلال قوة قراراتها . نتناولها على الشكل التالي :

1 – الهيئة الخاصة التي تتولى النظر في الوضع الوظيفي

نصت المادة 3 من القانون المذكور على تشكيل هيئة موحدة من هيئتين مجلس الخدمة المدنية والتفتيش المركزي او هيئة التفتيش القضائي فيما يخصه، وتتولى النظر في الوضع الوظيفي الخاص بكل موظف او مستخدم خاضع لسلطة المجلس التأديبي العام، لجهة عدم الكفاءة المسلكية او عدم الأهلية او العجز الصحي .

من حيث التشكيل، يبدو ان المشرع اللبناني تجاوز الثغرات التي عرفتها مراسيم التطهير في فرنسا، فالهيئة الموحدة تتولاها هيئة مجلس الخدمة المدنية والتفتيش المركزي او التفتيش القضائي فيما يخصه، وتتشكل من الهيئات المختصة بالرقابة الإدارية، وهي للوهلة الأولى تقلل بقدر الإمكان من تدخل السلطة السياسية بما يضمن استبعاد هذه الثغرة وقد عرفتها فرنسا في مرسوم 6Decembre 1943 كما رأينا سابقاً .

ومن ناحية أخرى فالهيئة تتشكل من أعضاء وظيفتهم الأصلية ممارسة الرقابة والتحقيق مع الموظفين في الظروف العادية، وبالتالي تكون لديهم الخبرة الكافية لتكون قراراتها سليمة من أي عيب .

2 – الأصول المتبعة أمامها حدد القانون الإجراءات التي على أساسها تتخذ الهيئة الموحدة قراراتها ونستخلصها من المواد 4 – 5 – 6 - 7 وهي كما يلي : - تضع الهيئة يدها تلقائياً على ملف أي موظف . - تضع يدها على ملف أي موظف بناء لطلب مجلس الوزراء او الوزير المختص بعد موافقة مجلس الوزراء على طلبه . - قانونية اجتماعات الأعضاء وهم خمسة أعضاء بمن فيهم الرئيس وهو رئيس مجلس الخدمة المدنية الذي يترأس الهيئة الموحدة . - قانونية القرارات المتخذة، إذ يجب ان تنال أكثرية أربعة أعضاء (وهي 3/2 من الأصوات) . - البت بطلب مجلس الوزراء خلال مهلة عشرة أيام . - تعتمد الهيئة الموحدة مختلف عناصر التقدير . كل هذه الإجراءات التي نصّ عليها القانون تحدد الآلية التي تسري عليها الهيئة في اتخاذ قراراتها، ولكن لم نلحظ من ضمنها صراحة، الأصول التي يجب من خلالها مراعاة حقوق الدفاع للموظف، الذي سوف تتخذ قراراً بحقه، خصوصاً ان هذا القرار سوف ينتهي أما بصرفه من الخدمة او إحالته على التقاعد او استمراره بعمله، فهذا الجانب هو من أشد المواقف التي يكون فيها صاحب الشأن في حاجة للدفاع عن نفسه وتقديم دفوعه بجميع وسائله . ولكن الفقرة الأخيرة من هذه الأصول التي حددناها تنص عليها المادة 5 من القانون انه "تعتمد الهيئة الموحدة مختلف عناصر التقدير" فهذه المادة برغم قصرها فهي تحمل في طياتها تفسيرات كثيرة، أولاً القانون أعطى الهيئة الموحدة سلطة واسعة للوصول الى القرار المتخذ بحق الموظف الذي تنظر بوضعه، وبالرغم من ذلك لا نستطيع ان نرى أية ضمانات تكفلها المادة المذكورة إلا تشكيل الهيئة وهي نظراً لأعضائها، تتألف من كبار موظفي الجسم الإداري وفي مجال مؤاخذة الموظف بالذات . ونؤكد كلامنا بقول النائب الأستاذ خاتشيك بابيكيان(1) في مناقشة القانون رقم 199/1993 : "رغم ان قول سعادة النائب يتناول الفترة المحددة في عهد الرئيس شهاب أي قبل القانون موضع التعليق، إلا ان المغزى هو الثقة بالهيئة الموحدة وهي تتألف هنا الى جانب مجلس الخدمة المدنية، التفتيش المركزي وهو أولى بهذه الثقة لأن من أهم اختصاصاته العمل الرقابي في نطاق مساءلة ومحاسبة الموظفين المسؤولين عن ارتكاب المخالفات في مناط المسلكية لإنزال العقوبات التأديبية بحقهم" . ويتابع، " بني الإصلاح في العهد الشهابي على شيئين : ان تشرف على مقدرات الموظـف هيئة مستقلـة كليـاً عن السياسة وهي مجلس الخدمة المدنية . ولا أبالغ يا دولة الرئيس إذا قلت ان رئيس مجلس الخدمة المدنية في العهد الشهابي كان أقوى من الوزير . لأن الدستور كان يسمح لرئيس الجمهورية بإقالة وزير ولكن المرسوم الاشتراعي 112 لم يكن يسمح لا لرئيس الجمهورية ولا للحكومة بإقالة رئيس او أعضاء مجلس الخدمة المدنية، ومن هنا كانت استقلاليتهم التامة وإشرافهم المنزه على الشأن الوظيفي ..." .


ولكن من ناحية أخرى، فالقانون حدد للهيئة الموحدة الحدود التي يبنى عليها قرارت الصرف وهي عدم الكفاءة المسلكية او عدم الأهلية او العجز الصحي، وبالتالي فان عناصر التقدير التي تتمتع بها الهيئة تبقى ضمن هذه الحدود ولا يمكن للهيئة ان تصرف الموظف لأسباب أخرى وإلا تكون قد تجاوزت حدود القانون .

ثانياً، تظهر ان مراعاة حقوق الدفاع ضئيلة في هذا القانون، وهي ان تتخذ الهيئة الموحدة قراراتها خلال مهلة عشرة أيام، وإلا ترفع الهيئة يدها عن القضية ويجوز لمجلس الوزراء ان يقرر إنهاء خدمة الموظف موضوع الطلب ويستصدر مرسوماً بذلك . وهذه المهلة قصيرة، تتبين في إطارها تدخل الهيئات السياسية بحيث تصبغ القرار المتخذ بالطابع السياسي ولا يكون تدبيراً إداريا صدر في أجواء متأنية وعقلانية، يخضع فيه القرار لقاعدة جوهرية وهي اطلاع الموظف على الملف ليتمكن من الدفاع عن نفسه وتقديم ما لديه من دفوعات ووثائق قد تستغرق مهلة أطول .

3 – اختصاص الهيئة

تنص المادة 6 الفقرة 3 انه "يرفع قرار الهيئة الموحدة فوراً الى مجلس الوزراء، وعلى المجلس ان يبت به سلباً أو إيجاباً خلال مهلة أسبوعين من تاريخ وروده على أمانة سر مجلس الوزراء" .

رغم ما سبق من الثقة بصلاحية الهيئة إلا ان المشرع جعل القرار النهائي بيد السلطة السياسية، وبالتالي فان القرار هنا تتأكد بلورته وفقاً للأهواء السياسية ويأتي جائراً بحق الموظف صاحب الشأن دون أي رقابة قضائية لاحقة خصوصاً انه لا مجال للطعن . هنا يقول الدكتور علي مرهج أيوب(1) ان " القرار النهائي بيد السلطة السياسية، عليه صفة سياسية، ومن ثم أحياناً يأتي جائراً لأنه غير محصن قضائياً لا مجال للطعن ... " . في حين نجد رأياً آخر(1)، يرى ان القرار الذي تتخذه الهيئـة ملزم للحكومة، يقول فيه ان "سنة 1965 قررنا في مجلس النواب وضع هيئة مشتركة من مجلس الخدمة المدنية ومجلس التفتيش، وهاتان الهيئتان تدرسان أوضاع كل موظف والقرار الذي تصدرانه إذا كان قراراً يقضي ببقاء الموظف ، فهو قرار ملزم للحكومة . يعني انه لا يحق للحكومة، إذا قررت هيئة التفتيش ومجلس الخدمة المدنية ببقاء الموظف، ان تصرفه . هذه مرحلة أولى، أما المرحلة الثانية وإذا قررت الهيئتان صرف الموظف فيمكن للحكومة ان تنفذ هذا القرار او لا تنفذه" .

ولكن المشرع، ومن أجل عنصر السرعة في اتخاذ القرار نص في المادة 6 الفقرة الرابعة انه في حال انقضاء المهلة المذكورة دون صدور مرسوم بتأكيد قرار الهيئة الموحدة كلياً أو جزئياً او برده تعتبر موافقة مجلس الوزراء ضمنية ويصبح هذا القرار نافذاً، وإذا تضمن القرار إنهاء خدمة الموظف فتعتبر عندئذ خدمة الموظف منتهية حكماً دون حاجة الى استصدار أي نص خاص وتصفى حقوقه في معاش التقاعد او تعويض الصرف وفقاً للتشريع النافذ .

تقييم القانون

إبان هذه الحملـة الإصلاحية التي انطلقت تحت عنوان "الإصلاح والتطهير" انتهت الحكومة بصرف 400 عنصر من الموظفين وقوى الأمن الداخلي . فرغم الإيجابيات التي ظهرت بها الهيئة الموحدة، إلا انها كانت ناقصة لأنه لم يكن للهيئة الموحدة القرار النهائي، ومع ذلك فان تنفيذ كل القرارات التي انتهت اليها الهيئة لم يلق أية عائقة بل ان كل القرارات التي انتهت اليها الهيئة أيدتها الحكومة(2).

ولكن في تطبيق القانون، تبين ان قرارات التطهير كانت ظالمة ومجحفة بحق البعض يقول الدكتور خطار شبلي عن القانون انه كان ظالماً إذ لم يسمح بالمراجعة ولم يرتكز الى مستندات بل الى إشاعات. وهذا التطهير أصاب في بعض قراراته وأخطأ في البعض الآخر، فقد طال موظفين كان عليهم مماسك ومآخذ معينة لكنها كانت كيفية بحيث تركت عدداً كبيراً من هذه الفئة وصرفت آخرين لا مماسك لهم(3) . وقد أخذ الإصلاح في فترة التنفيذ شكل تطهير واسع، فلم يقتصر على صغار الموظفين، بل صرف موظفون كبار مثل رئيس ديوان المحاسبة السيد أحمد الأحدب، ورئيس مجلس الشورى الأستاذ جان باز وهو قد ساهم في وضع قانون التطهير، وصرف أيضاً رئيس مصلحة الواردات الأستاذ زكي مزبودي، والضابط في قوى الأمن الداخلي عبد المجيد الزين، وسفير لبنان في موسكو سليم حيدر .

لذا فاننا نرى ان العلة ليست فقط في القانون، بل في الظروف المؤاتية وقتها، وهي لا تعود فقط الى النيات السيئة لبعض السياسيين، بل الى عدم اكتمال مقومات التحقيق والمحاكمة أمام الهيئة، التي بغيرها لن تكون قرارات الهيئة الموحدة قد أصابت، وهي بناء القرارات على إشاعات وعدم استنادها الى ملفات الموظفين والمستندات اللازمة، لأنه لو استندت الدولة الى ملفات وتقارير هيئة التفتيش المركزي بحيث تحفظ منهجية عملها للموظف الحق في الدفاع عن نفسه ومواجهة القضاء الصالح . فان اعتمدت هذه التدابير وفق هذا الجهاز الذي من شأنه إعطاء تقارير علمية وثيقة عن كفاءة ومسلكية الموظف ستنال خطة التطهير والإصلاح ثقة الشعب وسيكون لكل موظف مغبون الحق في الدفاع عن نفسه أمام هيئة التفتيش والمجلس التأديبي العام وهي التي تشكل الجهة الصالحة لمحاكمته وحمايته من القرارات العشوائية .

بالإضافة الى ذلك، جور القانون فلم يكن يسمح بالمراجعة إلا في حال الخطأ المادي، وكان في هذا الإجراء الأخير ضربة لصوابية القانون ومشروعيته، باستبعاد أية مراعاة لحقوق الدفاع كان الموظف المصروف بأشد الحاجة اليها يمكن تعويضها أمام مجلس شورى الدولة .

وأخيراً، يمكن ان نقول ان التغاضي عن حقوق الدفاع ولّد الشعور بالظلم والغبن أدخل بعض المصروفين الى مجلس النواب حيث أقدم الشعب على انتخابهم لاعتقاده ان الدولة ظلمتهم عندما أبعدتهم وخير مثيل على ذلك النائب زكي مزبودي وقد عين وزيراً لاحقاً .

المطلب الثاني : القانون رقم 199/93

تضمن القانون رقم 199/1993 تاريخ 27/2/1993 رفع الحصانة عن الموظف العام، ومثله القانون رقم200/1993 تناول أحكام استثنائية خاصة بالمستخدمين في المؤسسات العامة والبلديات و اتحاد البلديات، وهو القانون الأخير في تاريخ لبنان شهد فيه محاولة الإصلاح الإداري على الصعيد تنقية العنصر البشري خصوصاً بعد سنوات الحرب الطويلة التي شهدها لبنان، وما رافقها من فوضى وانفلات ومن تراجع للرقابيتين الذاتية والخارجية، وبما تسببت به من نزف للطاقات، انعكست سلباً على الإدارة اللبنانية التي أصبحت في حالة ترهل تستلزم معالجة سريعة(1).

من الأسباب الموجبة أيضاً التي تقدمت بها الحكومة في مشروع القانون المعجل : "ان وجود عناصر في الإدارة غير فاعلة وغير منتجة بات يشكل حائلاً دون أية مبادرة لتحسين أوضاع العاملين في الإدارة وعائقاً لحسن سير العمل الإداري وفعاليته وإنتاجيته . ... ان الوضع الذي تعاني منه الإدارة اللبنانية هو وضع استثنائي نتج بفعل التراكمات على مر السنين وان إصلاح هذا الوضع لا يمكن ان يتم بالوسائل العادية، بل يتطلب اللجوء الى وسائل تسمح للحكومة، دون ان تشكل تدابير تأديبية، بالاستغناء عن خدمات الأشخاص الذين يشكل وجودهم حائلاً دون انتظام العمل الإداري وتلبية حاجات المواطنين وتأمين صدقية الدولة في الداخل والخارج ...." .

ولكن هذا القانون يجيز للعاملين حق طلب إنهاء خدماتهم خلال مهلة شهر من تاريخ العمل بالقانون على ان يبقى لمجلس الوزراء حق قبول الطلب او رفضه بعد استطلاع رأي مجلس الخدمة المدنية . وفي حال قبول الطلب، فان حقوق الموظف تصفى وفق الأحكام النافذة بتاريخ انتهاء الخدمة ويعطى مبلغاً إضافياً . أما بعد انقضاء مهلة الشهر، تستطيع الحكومة، بعد استطلاع رأي هيئة استثنائية خاصة، ان تقرر إنهاء خدمة أي موظف وفق حاجة الإدارة اليه ولأسباب يعود اليها أمر تقديرها .

تثار نقطة بحث مكانة مبدأ حق الدفاع في المادة الثالثة التي تعطي للحكومة إنهاء خدمة الموظف بعد مرور مهلة الشهر وفقاً لأصول يحددها هذا القانون . وهي تنص على ما يلي : "1 - خلال مهلة ثمانية أشهر تلي مهلة الشهر المنصوص عليها في الفقرة الثانية من المادة الأولى من هذا القانون، يمكن للحكومة، بمراسيم تتخذ في مجلس الوزراء، ان تنهي خدمة أي موظف شرط مراعاة الأصول المحددة في هذا القانون، وفي هذه الحالـة تصفى حقوق الموظف في معاش التقاعد

او تعويض الصرف وفقـاً للنصوص النافذة وذلك دون أيـة إضافات استثنائية . 2 - تتخذ الحكومة قرارات إنهاء الخدمة بعد موافقة هيئة استثنائية خاصة تتألف من رئيس مجلس الخدمة المدنية، ورئيس التفتيش المركزي، ورئيس إدارة الموظفين، ورئيس إدارة الأعداد والتأديب ورئيس إدارة الأبحاث والتوجيه والمفتش العام المالي . 3 - يرأس الهيئة الاستثنائية الخاصة رئيس مجلس الخدمة المدنية، ولا تكون اجتماعات الهيئة قانونية إلا بحضور خمسة أعضاء بمن فيهم رئيس مجلس الخدمة المدنية ورئيس التفتيش المركزي، وتتخذ قراراتها بأكثرية أربعة أعضاء على الأقل وبالاقتراع السري . 4 – تعرض حالات إنهاء الخدمة على الهيئة الاستثنائية الخاصة بمبادرة من الوزير المختص بعد موافقة مجلس الوزراء او بمبادرة من مجلس الوزراء او بإحالة الموظف أمامها من قبل هيئة التفتيش المركزي وفق أصول الإحالة على المجلس التأديبي العام .

يرفع هذا القانون الاستثنائي الحصانة عن الموظف فترة مؤقتة تستمر ثمانية أشهر بعد مهلة الشهر التي أعطتها الحكومة للموظف لتقديم استقالته، وعلى أساسه تستطيع الحكومة بمراسيم تتخذ في مجلس الوزراء ان تنهي خدمة أي موظف شرط مراعاة الأصول المحددة .

ما هو المقصود بالأصول المحددة ؟

قد يظهر لنا بداية من تلك العبارة مراعاة الأصول المحددة التي يقتضيها مبدأ حق الدفاع، ولكن لو بحثنا عن نية المشرع نرى انه ليس المقصود احترام مبدأ حـق الدفـاع، فقد أثـار هذه الضمـانة سيادة النـائب جورج ديب(1) ولكن سقط هذا الاقتراح لعدم موافقة الأكثرية : "في الفقرة الثانية من المادة الثالثة أقترح إضافة الجملة التالية في آخر الفقرة الثانية : والمفتش العام المالي ولا يصدر رأي الهيئة إلا بعد الاستماع الى الموظف واطلاعه على كل التهم الموجهة اليه . ويحق له الاستعانة بمحام او أكثر، كما يحق له طلب تنحية او رد أي عنصر من العناصر المؤلفة منها الهيئة المذكورة، وذلك وفقاً للمادة 120 وما يليها في قانون أصول المحاكمات المدنية" .

فهذه الأصول المحددة، هي تلك الإجراءات التي تتبعها الحكومة لإنهاء خدمـة الموظف كما حددها هذا القانون، وهي كما نستخلصها من نصوصه :

1 – عرض حالات إنهاء الخدمة بمبادرة من الوزير المختص بعد موافقة مجلس الوزراء او بمبادرة من مجلس الوزراء او من قبل هيئة التفتيش المركزي . 2 – تتخذ قرارات إنهاء الخدمة بعد موافقة الهيئة الاستثنائية وفقاً للإجراءات التي حددتها الفقرة الثالثة من المادة الثالثة من هذا القانون . 3 – تتخذ قرارات إنهاء الخدمة بمراسيم تتخذ في مجلس الوزراء .

كان من الممكن ان تدخل ضمانة مبدأ حق الدفاع ضمن هذه الأصول المحددة خصوصاً في الفترة الواقعة بعد عرض حالة إنهاء الخدمة على الهيئة الاستثنائية وقبل صدور قرار الهيئة . بأي حال لم ينص القانون صراحة على احترام حقوق الدفاع ضمن هذه الأصول المحددة . ولكن هذا القانون في الفقرة الرابعة من المادة الثالثة أعطى الحكومة سلطة مفتوحة بالنسبة لأسباب الصرف على ان تكون المبادرة من مجلس الوزراء او الوزير المختص بعد موافقة مجلس الوزراء او بإحالة الموظف من قبل هيئة التفتيش المركزي وفق أصول الإحالة الى المجلس التأديبي العام .

هذه الأصول كما سبق ان رأينا في تطبيقات مبدأ حق الدفاع في مجال المحاكمة انها تضمن للموظف الدفاع عن نفسه ومراعاة مبدأ المواجهة، الاطلاع على ملف القضية، الاستعانة بمحام وتقديم شهود الإثبات او النفي وغيرها مما يتطلبه تأمين حق الدفاع .

بالإضافة الى ما سبق، نؤكد احترام حقوق الدفاع بما يكفله هذا القانون من ضمانات تحد من تعسف الحكومة في اتخاذ القرارات وفقاً لأهوائها، وهو ما نستخلصه من وظيفة الهيئة الاستثنائية ودورها في اتخاذ قرار إنهاء الخدمة .

تشكيل الهيئة الاستثنائية الخاصة

بالنسبة لتأليف الهيئة الاستثنائية الخاصة نصت الفقرة الثانية من المادة الثالثة انها تتألف من : "رئيس مجلس الخدمة المدنية ورئيس التفتيش المركزي ورئيس إدارة الموظفين ورئيس إدارة الأبحاث والتوجيه والمفتش العام المالي" . هذا التشكيل يدعو الى التفاؤل فكما نرى تتكون هذه الهيئة من كبار مسؤولي الكادر الإداري بما يضمن استقلالية الهيئة بمعزل عن تدخل الضغوطات السياسية وتأثيرها في اتخاذ القرارات، خصوصاً ان هذه الهيئات تضم كبار الموظفين وقد عينوا وتسلموا أعمالهم مؤخراً نظراً لكفاءتهم وجدارتهم ونزاهتهم . فالوضع في لبنان أفضل حالاً منه في فرنسا إذ كان تشكيل لجان التحقيق في فرنسا بموجب المرسوم حمل الكثير من العيوب أبرزناها في موضعها سابقاً .

ولكن يبقى أمر يجب ان نوضحه يتعلق بمدى الحصانة الذي تتمتع به هذه الهيئة لبيان ان كانت تكوّن لديها القدرة الكافية في اتخاذ القرارات .

لفت هذا الأمر الرئيس نبيه بري في محضر المناقشات (ص.183) : "هناك سؤال واقعي وقانوني هل تملك هذه الهيئة الجرأة لتتحمل مسؤولية صرف الموظفين ؟ أين ؟ أسأل لمجرد التساؤل ! فانتبهوا لهذا الموضوع" .

تلافياً لهذه الثغرة اقترح الأستاذ زاهر الخطيب(ص. 183) ان "تلغى المواد التي ترفع الحصانة عن هذه الهيئة حتى تكون لديها الجرأة" ويتابع "فأنا بصراحة، وطالما ان الحصانة مرفوعة عن هذه الهيئة ومن الممكن ان ينقل أعضاؤها من قبل الحكومة فمن الممكن ان يترددوا . أما إذا حصنا هذه الهيئة التي تستطلع رأيها فانها ستكون قادرة على إعطاء رأيها" .

رغم ان هذا الموقف على قدر كبير من الصواب ولكن للأسف لم يلاق قبول أكثرية التصويت، لكننا من جهتنا سوف نتجاوز هذه الثغرة بثقتنا الموقرة لأعضاء هذه الهيئة الاستثنائية وممارستهم الطويلة في العمل الإداري .

يبقى لنا ان نبين دور الهيئة في بلورة قرار إنهاء خدمة الموظف المحال أمامها، في بداية الأمر كان مشروع القانون قبل إحالته على مجلس النواب لمناقشته يعطي للهيئة دوراً استطلاعياً في إصدار القرار إذ كانت تنص الفقرة الثانية من المادة الثالثة انه "تتخذ الحكومة قرارات إنهاء الخدمة بعد استطلاع رأي هيئة استثنائية خاصة ..." . ولكن تنبه السادة النواب لهذا العيب ونبين بعض المناقشات على التوالي :

النائب فؤاد السعد : " ... وفي الفقرة الثانية : تتخذ الحكومة قرارات إنهاء الخدمة بعد استطلاع رأي هيئة استثنائية خاصة تتألف من ... أي ان كل ما في هذه الدولة من أجهزة رقابة ستجتمع في لجنة لدرس الملف . وانا أقترح ان يكون قرارها إلزامياً وإلا يعود القرار للحكومة وان يكون قرار هذه اللجنة، المؤلفة استثنائياً والتي تضم أكبر الموظفين في الدولة، إلزامياً وشكراً" . النائب طلال المرعبي : " ... في الحقيقة ان أسباب حق التقدير هي مكملة، تتخذ الحكومة قرارات إنهاء الخدمة بعد استطلاع رأي هيئة استثنائية





مدحت مرعبي3
عدد المشاركات >> 213 التاريخ >> 5/5/2005





قد تكون نتيجة هذا الاستطلاع، ان يأتي الرأي سلبياً فترى في هذه الهيئة عدم صرف الموظف ثم تأتي الحكومة وتصرف هذا الموظف، لذلك وحتى لا يساء استعمال السلطة، وحماية للموظفين الذين لا يكونون قد ارتكبوا جرماً او تقاضوا رشوة . أقترح ان نقول : تتخذ الحكومة قرارات إنهاء الخدمة بعد موافقة هيئة استثنائية . وليس بعد استطلاع رأي أعني بعد ان نحيل الطلب الى الهيئة الاستثنائية بعد الموافقة فتوافق هذه الهيئة او ترفض' .

النائب زاهر الخطيب : '... ثانياً بعد استطلاع رأي هيئة استثنائية انا أوافق الزملاء وأسأل نحن هنا لكي نضع ضوابط لإتمام هذا المشروع فماذا لو اختلف الرأيان ؟ إذا أرادت الحكومة ان تصرف موظفاً ورفض مجلس الخدمة المدنية معتبراً انه صالح او العكس لا يوجد لذلك حل ... ولكن كون هذه الهيئة من كبار وقادة الجسم الإداري يجعلنا نرى انه ينبغي ان تكون العبارة : 'بعد الموافقة' لنحسم الجدل مسبقاً، خصوصاُ وان الحصانة قد رفعت عن هذه الهيئة ...' .

وعندما عرض اقتراح المقدم من الأستاذ زاهر الخطيب لاقى قبول الأكثرية وأصبح قرار إنهاء الخدمة منوطاً بموافقة الهيئة الاستثنائية الخـاصة، الأمر الذي يظهر اتجاه نية المشرع نحو استبعاد تعسف الحكومة باتخاذ قرارات الإنهاء .

تقييم القانون

رغم ان الحكومة في هذه الفترة، اتخذت على عاتقها تطهير الجسم الإداري لما أصابه من اهتراء نتيجة الحروب التي مرّ بها لبنان، فقد أكدت (الحكومة) انها لن تسير في منحى انفعالي وإنما في منحى موضوعي وهادئ بعيداً عن أي تسرع عبر الهيئة الاستثنائية المنصوص عليها في قانون رفع الحصانة(1). 'وهذه الهيئـة ستأخذ وقتهـا متوخيـة الروية في المعالجـة بعيداً عن أي تدخلات سياسيـة ... وأوضحت ان كل وزير سيقدم تقريره في شأن أي موظف تحت عنوان 'لا حاجة له' في الإدارة التي تقع في نطاق مسؤوليته على ان تقرر الهيئة مصير الموظف الذي يرد اسمه في التقرير المسموع' .

ولكن وللأسف، فان الظروف كانت غير ملائمة، فبعد الحرب، لم تكن ملفات الموظفين موجودة او مكتملة، فاستندت الهيئة الاستثنائية -مثل الهيئة الموحدة في القانون 54/1965- الى الإشاعات، فكان معظم الموظفين الذين صرفوا عادوا الى وظائفهم . هنا كان الدور الهام لمجلس شورى الدولة عندما نظر في القضايا المعروضة أمامه، خصوصاً ان هذا القانون تجاوز ثغرة القانون السابق الذي لم يسمح أي طريق من طرق الطعن وعليه كان مصير معظم قرارات التطهير البطلان .

سوف نشير في هذا الموضع الى قرار لمجلس شورى الدولة انتهى فيه الى إبطال قرار التطهير(1) وهو شبيه لجميع القرارات الأخرى :

تقدمت الجهة المستدعية لإبطال المرسوم رقم 4434 تاريخ 3/12/93 المتضمن إنهاء خدماته وتصفية حقوقها لمخالفته الواقع والقانون . ومن جملة ما تدلي به بأن المرسوم المطعون فيه بني على مخالفات الأصول التي فرضها القانون رقم 199/93 وعلى مخالفة الواقع اذ ليس في الملف الشخصي ما يسمح بإنهاء خدماته .

وقد ردّت الدولة المراجعة المقدمة نظراً لأن القانون رقم 199/93 أعطى الحكومة حق إنهاء خدمات أي موظف بعد موافقة الهيئة الاستثنائية الخاصة مع مراعاة الأصول المحددة في هذا القانون، وان المرسوم اتخذ استناداً الى نص يتصل بمصلحة عليا هي ضرورة تطهير الإدارة، وان السلطة التقديرية التي منحها المشترع للحكومة لا تخضع لرقابة القضاء، وان القاضي الإداري يعتبر قاضي شرعية لا قاضي ملاءمة، فضلاً عن ان القانون لا يلزم الدولة بتعديل قراراتها .

ولكن مجلس شورى الدولة بإقراره مبدأ مراقبة صحة مادية الوقائع تصدى للوسائل وبالتخصيص للإثبات . واعتبر ان الإثبات ينجم عن المستندات المضمومة الى الملف ويمكن نقله من عاتق المستدعي الى عاتق الإدارة .


واعتبـر المجلس، 'بمــا انــه لـم يفرض على الإدارة المختصــة إبراز جميــع المستندات التي من شأنها ان تثبت قناعته وبالأحرى الأسباب الواقعيـة والقانونية لقرارها غير انه يلزمها إثبات حقيقة الوقائع التي استندت اليها او على الأقل تقديم بدء الإثبات او ان مستندات الملف تؤيد صحة الوقائع المزعومة' . وبالعودة الى الملف الشخصي للمستدعي تبين للمجلس انه 'استخدم بصفة أجير دائم في مكتب الفاكهة اللبنانية وثبت بموجب المرسوم رقم 12556 تاريخ 16/4/1963 وعوقب مرتين بحسم الراتب وأنهيت خدمته بموجب المرسوم رقم 4434/93 المطعون فيه' . واعتبر المجلس ان تقدير جسامة الخطأ من قبل السلطة المختصة هو مبدئياً استنسابياً الا في حال تجاوز حد السلطة ام ارتكاب الخطأ المادي ام الخطأ الساطع في التقدير . لكن المادة 113 من مشروع القانون المنفذ بالمرسوم رقم 4434 تاريخ 14/6/1975 المتعلق بنظام مجلس شورى الدولة تمكنه فقط في حال الخطأ الساطع، دون ان يحل محل السلطة التأديبية لفرض العقوبة، من إبطال العقوبة المشكو منها في حال وجود تباين او عدم تناسب بين عقوبة شديدة من الدرجة الثانية وبين غلطة لا تستوجب الا إنزال عقوبة من الدرجة الأولى مثلاً . ورأى المجلس عدم تناسب بإنهاء خدمات المستدعي لأنه عوقب مرتين بحسم الراتب خلال أكثر من ثلاثين سنة في الوظيفة مما يجعله مشوباً بخطأ ساطع .

أخيراً، انتهى المجلس الى إبطال المرسوم المطعون فيه جزئياً في ما يتعلق بالمستدعي فقط . وكذلك دواليه بالنسبة للمستدعين الآخرين .

في نهاية المطاف نستطيع ان نقول، انه لا أحد يرفض تطهير العناصر غير الكفوءة في الإدارة، ولكن من ناحية أخرى لا أحد يقبل ان يتم هذا التطهير عشوائياً، أي دون مراعاة لبعض الأصول والقواعد والمبادئ العامة وفي طليعتها مبدأ حق الدفاع، التي بغنى عنها سيكون الفشل هو عنوان حملة التطهير ويصبح وصمة عار لا مفر منه .



mourabi





ممتاز المعرباني
عدد المشاركات >> 0 التاريخ >> 6/5/2005





أستاذ مدحت

تتحدث عن التطهير الإداري ,فهل تتكرم علينا بالحديث عن حق الموظف في الدفاع عن نفسه

لك مني جزيل الشكر








مدحت مرعبي3
عدد المشاركات >> 213 التاريخ >> 6/5/2005





أخي العزيز المعرباني

من المؤكد أن القوانين والإجتهادات الإدارية تكرس مبدأ حق الدفاع في تأديب الموظف .

فكيف نشأ هذا المبدأ وما هومفهومه ؟

القانون الإداري على خلاف القوانين الأخرى، هو قانون غير مقنن يشمل مجمل القواعد القانونية التي تحكم النشاط الإداري لأشخاص القانون العام . لذا فأبرز ما يميز القضاء الإداري هو انه قضاء إنشائي يبتدع الحلول المناسبة للروابط القانونية التي تنشأ بين الإدارة في تسييرها للمرافق العامة وبين الأفراد، حيث تمثل أحكامه روح الإبداع في هذا القضاء السامي .

وبدوره الخلاق، أنشأ مجلس الدولة الفرنسي المبادئ العامة للقانون التي لا توجد في أي نص، وفرض احترامها على الإدارة، مستوحياً معظمها من إعلان حقوق الإنسان سنة 1789 ومن دستور الجمهورية الفرنسية ومقدمته، كما أنها مستلهمة من متطلبات الحياة الاجتماعية والسياسية ومقتضيات الإنصاف وطموحات الحياة المعاصرة .

وبات مجلس الدولة منذ فترة طويلة يطبق مبادئ عامة غير مكتوبة قبل أن يعلنها بشكل قطعي اذ يشكل مبدأ حق الدفاع برهان ساطع على ذلك ونموذج لكل ما نشأ على غراره .

أسلوب نشأة المبدأ :

من الخصائص الأساسية التي تتميز بها المبادئ العامة للقانون، انها قواعد عامة غير مكتوبة لا تستمد قوتها الملزمة للإدارة من نص تشريعي مكتوب، أي لا تستمد تلك القوة الملزمة بصورة مباشرة من أية قواعد مكتوبة بالذات(1) . هكذا نرى مجلس الدولة الفرنسي منذ ان أعلن ميلاد نظرية المبادئ العامة للقانون رسمياً في أحكامه يصر على ان يصفها بأنها واجبة التطبيق حتى بدون نص 'les principes généraux du droit applicables même en l`absence du ****e ' فالقوة الذاتية للمبادئ العامة للقانون لا تحتاج لنص وذلك بهدف احترام مبدأ المشروعية، ونراه يقرر في أحد أحكامه(2) 'ان الطعن لتجاوز السلطة متاح وممكن حتى بدون نص ضد كل قرار إداري وفقاً للمبادئ العامة للقانون وذلك بهدف احترام مبدأ المشروعية' . وكما تقول المحكمة الإدارية العليا في مصر 'القضاء الإداري قضاء إنشائي لا مندوحة له من خلق الحل المناسب، وبهذا أرسى القواعد لنظام قانوني قائم بذاته ينبثق من طبيعة روابط القانون العام واحتياجات المرافق العامة ومقتضيات حسن سيرها، وإيجاد مركز التوازن والموائمة بين ذلك وبين المصالح الفردية فابتدع نظرياته التي استقل بها في هذا الشأن أو سبق بها القانون الخاص ...' .


أمام هذا الدور الإنشائي والخلاق للقاضي الإداري في إنشاء المبادئ العامة للقانون، بات من المسلّم به ان القضاء الإداري يعتبر في حقيقة الأمر مصدراً رسمياً للقانون الإداري ومن خصائصه الأساسية أنه قانون قضائي . ومن وجهتنا، نرى في الدور الخلاق للقاضي الإداري مجرد حيلة قانونية يسلكها ضمن محور يستوحيه من القديم والجديد، فنراه يستخلص المبادئ العامة من إعلان حقوق الإنسان ومقدمة دستور 1946 الجمهورية الفرنسية التي أحالت اليها مقدمة دستور 1958، ولا يتجاهل تطورات الحياة وحداثة معتقداتها بل يستخرج المبادئ العامة من متطلبات الحياة الاجتماعية ومقتضيات الإنصاف وطموحات الحياة المعاصرة . فالقضاء الإداري بحكم ظروف نظامه القانوني، يتميز عن القضاء المدني التطبيقي، ليكون قضاء إنشائي في عرض الحلول المناسبة للروابط القانونية التي تنشأ بين الإدارة في تسييرها للمرافق العامة وبين الأفراد، هذه الروابط التي تختلف بطبيعتها عن روابط القانون الخاص . إذن لا بدّ من استعراض سياسة القضاء الإداري في إنشاء مبدأ حق الدفاع في ثلاث مطالب : أولاً أمام المجلس الدولة الفرنسي، ثم المحكمة الإدارية العليا في مصر، وأخيراً أمام مجلس شورى الدولة في لبنان . المطلب الأول : قضاء مجلس الدولة الفرنسي اتبع مجلس الدولة الفرنسي عدة أساليب في إنشاء المبادئ العامة للقانون، ليكمل بناء صرح المشروعية الإدارية في سبيل ضمان حقوق المواطنين وتنظيم المرافق العامة وسير العمل فيها.

وقد استقر غالبية الفقه على وجود أربعة أساليب أساسية اتبعها مجلس الدولة في استخلاص المبادئ العامة للقانون، وهي :

1 – إنشاء المبدأ العام بطريق التعميم ابتداء من نصوص جزئية . 2 – استخلاص المبدأ العام من روح نص قانوني معين او مجموعة من النصوص. 3 – إنشاء المبدأ العام من جوهر النظام القانوني او من طبيعة الأشياء . 4 – إنشاء المبدأ العام من المعتقدات الدفينة في ضمير الأمة . أول من تعرض لهـذا التقسيـم هو الأستـاذ (1) RIVERO في مقالته الهامة le juge administrative , un juge qui gouverne? وقد تأثر الأستاذ (2)JEANNEAU بهذا التقسيم في رسالته : Les principes généraux dans la jurisprudence administrative في الكشف عن هذه الأساليب الأربعة، كما تعرض لها الدكتور محمد أحمد رفعت في كتابه(3) 'المبادئ العامة للقانون كمصدر للمشروعية في القانون الإداري' . فما هو إذن الأسلوب الذي اعتمده مجلس الدولة الفرنسي في استخلاص مبدأ احترام حقوق الدفاع ؟ ان تقرير مجلس الدولة الفرنسي لاحترام حقوق الدفاع قد تحقق بالأسلوب الأول المشار اليه أعلاه : وهو استخلاص المبدأ بطريق التعميم ابتداء من نصوص جزئية، فاعتماداً على بعض النصوص التشريعية المتناثرة والتي توجب احترام حق الموظف في هذا المجال أو ذاك في تقديم دفاعه قبل توقيع الجزاء التأديبي عليه .


وقد استطاع مجلس الدولة الفرنسي ان ينشئ هذا المبدأ القانوني العام بأن قام بتعميم حكم هذه النصوص المتفرقة وأعطى لهذا الحكم طابع القاعدة العامة أو المبدأ العام الذي يعمل خارج هذه النصوص ليطبقه على كل قرار يتضمنه طابع الجزاء .

ويبدو ان أسلوب استخلاص المبدأ بطريق التعميم ابتداء من نصوص جزئية هو الأسلوب الأول والأمثل في الكشف عن المبادئ العامة نستخلصه من خلال عرض كبار الفقه الإداري . الأستاذ (1) Jeanneauفي تناوله هذا الموضوع يقول : 'في الواقع، نجد انه غالباً المشرع هو الذي أفسح المجال في هذه الحالة الخاصة : اذ يكتفي مجلس الدولة بأن يتبعه ويكمل عمل المشرع بتوسيع إطاره ليشمل ميادين أخرى' . ويتابع 'أكثر من ذلك، يبدو من التحليل المتأني للقضاء، انه من خلال التطبيق المتكرر لنصوص مختلفة ولكن تقرر حلولاً متطابقة يأخذ المبدأ العام مصدره الحقيقي منها في أغلب الحالات .... وتحت أسلوب إنشاء المبدأ العام بطريق التعميم، يظهر لنا إنشاء المبدأ العام من تعميم مجموعة حلول ابتداء من نصوص أو لوائح في مجالات خاصة' . وأخيراً يضرب مثل على هذا الأسلوب إنشاء مبدأ حق الدفاع اما الأستاذ (2)Vedel يرى بشأن المبادئ العامة بوجه عام التالي : 'المبدأ العام لا ينشأ بطريق الابتكار والاختراع، ولكن بطريق الاكتشاف بواسطة القاضي ونأخذ مثلاً مبدأ احترام حقوق الدفاع فهو يتولد عن طريق الملاحظة : من خلال نصوص عديدة تشريعية ولائحية تقرر حقوق الدفاع في فروض محددة . يجب ان نفترض ان هذه النصوص ليست سوى تطبيق على هذه الحالة أو تلك لمبدأ عام يمثل مصدرها جميعاً' . ويقول الدكتور محمد رفعت عبد الوهاب(3) انه 'يتمثل هذا الأسلوب في تعميم أحد الحلول أو أحد القواعد الجزئية التي قررتها نصوص متفرقة في حالات خاصة' .

ويتابع 'فمجلس الدولة يرى في الحل الذي قررته هذه النصوص الخاصة مجرد تطبيقات جزئية لقاعدة أعم تتعدى تلك النصوص لتطبق خارجها على حالات جديدة غير محددة النطاق . فكأن المبدأ العام كان متخفياً في طيات التطبيقات التشريعية، فيقوم القاضي الإداري بالكشف عنه واستخراجه ليحيا حيـاة جديدة مستقلـة عن النصوص وتتعدى إطارها بكثير . ويلاحظ ان النصوص التي أرشدت القاضي عن المبدأ المستكن في إطارها المحدود، ليست فقط نصوص تشريعية بل يمكن أيضاً ان تكون نصوصاً لائحية تطبق المبدأ العام في بعض الحالات الخاصة' . المراحل التي اعتمدها الاجتهاد الفرنسي في استخلاص المبدأمرّ مبدأ حق الدفاع بمراحل طويلة يظهر فيها دور مجلس الدولة الخلاق والمرن في إنشائه، فهو منذ بداية القرن الماضي يتذرع بالمبدأ ولو بأكثر حذر مما أصبح عليه بعد فترة ليعلنه صراحة مبدأ عام واجب الاحترام من الإدارة والسلطة القضائية المختصة .

ولم يتوار العديد من الفقه(1) تجميع أحكام القضاء الإداري الفرنسي المتعددة التي باتت لها الدور الأساسي لانتشار المبدأ، سواء في أبحاثهم الخاصة حول مبدأ حق الدفاع أو ضمن القسم الخاص بالمبدأ المذكور بين المبادئ العامة . من أهم هذه الأحكام : 1 - حكم (2)'Ledochowsky' تاريخ 19 حزيران 1903 يكشف هذا الحكم جذور مبدأ حق الدفاع او نقطة البداية للتطور القضائي الذي أدى الى إقراره نهائياً، فقد رسم هذا الحكم ولادة المبدأ بتعميم ضمانة حق الدفاع المنصوص عليها بالنسبة للضباط من رتبة جنرال في قانون4 تشريـن أول 1839 وامتداده الى بقيـة الضباط من الرتب الأخرى رغم عدم توفر أي نص في شأن هؤلاء فقضى أنه : 'إذا كان من سلطة رئيس الدولة إحالة الضباط غير الجنرالات (من رتبة عميد وما فوق) الى المعاش بعد قضائهم ثلاثين عاماً في الخدمة فانه لا يستطيع أن يؤسس قراره على أسباب لها طابع العقوبة دون أن يسمح لصاحب العلاقة قبل اتخاذ القرار بتقديم كافة أوجه دفاعه' . 2 - حكم (1)'Sieur Thery' رفعت ضد السيد تيري، وهو أستاذ فلسفة بلسيه لاون دعوى تأديبية أمام القضاء الأكاديمي . اذ عزله مجلس ليل الأكاديمي، وبعد تقديم استئنافه الثاني أمام المجلس الأعلى للتعليم العام أخطر السيد تيري رئيس المجلس انه يعالج في مصحة وان الأطباء منعوه من الحركة رغم ذلك رفض المجلس التأجيل على أساس ان الوقائع الثابتة تكفي لتبرير حكم أول درجة دون أي تغيير . وعندما عرض الأمر على مجلس الدولة الفرنسي أدان هذا الموقف وألغى الحكم مقرراً ان المجلس الأعلى حكم دون ان يسمع للسيد Thery من جديد . 3 - حكم (2)'Le Scornet' كذلك الأمر في حكم 'le scornet' تاريخ 3 تموز 1931 فسّر مجلس الدولة نص المادة 65 من قانون 1905 الخاص بالموظفين العموميين تفسيراً واسعاً قضى بتطبيق مضمون المادة على الموظفين القدامى الذين أنهوا خدمتهم رغم اقتصار الحل القانوني للمادة 65 على الموظفين في الخدمة ومن ثم أوجب مراعاة حقوق الدفاع قبل اتخاذ الإدارة للقرارات التي تسحب وصف القضاة الفخريين عن القضاة الذين سبق أن تركوا الخدمة . وفي تعليقه على الحكم المذكور، يقول الأستاذ (3)Jeanneau إن هذه الحلول التي لم يتناولها أي نص ليست سوى واقع متغير فرضها مجلس الدولة دون أن يشتبه به أو يتناوله أي شك مهّد له حكم 'ledchowsky' .


كما يتأكد هذا المبدأ خارج إطار الجزاءات التأديبية الموقعة على الموظفين حيث نجد الكثير من الأحكام طبّق مجلس الدولة مبدأ حق الدفـاع على الأفراد العاديين نذكر منهم : حكم (1)'Ribeyrolle' تاريخ 17 كانون ثاني 1930 وحكم (2)'dame Hoarau' في 8 تموز 1930 وكذلك حكم (3)'dame Trompier-Gravier' تاريخ 5 أيار 1944 ولنا لاحقاً تفسيراً مفصلاً لهذا الحكم .

نلاحظ انه في جميع هذه الأحكام ألغى مجلس الدولة الجزاءات الإدارية لعيب في الشكل والإجراءات كون الإدارة لم تمكن صاحب العلاقة من معرفة المطاعن الموجهة إليه او تقديم أوجه دفاعه . أما في سلسة أحكام (4)'Aramu-Mattei-Belloir...' تاريخ 26 تشرين أول 1945 أعلن مجلس الدولة وبأكثر جرأة ضرورة احترام قرارات التطهير لمقتضيات مبدأ حقوق الدفاع باعتباره مبدأ عام للقانون يقول فيه : 'ينتج من المبادئ العامة للقانون الواجبة التطبيق حتى بدون نص أن أي جزاء لا يمكن أن يصدر مشروعاً بدون أن تعطى الفرصة لصاحب الشأن بتقديم أوجه دفاعه بصورة كاملة' . تقنين مبدأ حق الدفاع في فرنسا خلاصة للآراء الفقهية السابقة ولأحكام القضاء الإداري، يكون مبدأ حق الدفاع مبدأ عام يستقي منه المشرع الفرنسي نصوص تضمن احترام المبدأ في حالات خاصة . ويمكننـا إيجاز هذه النصوص وفقاً للمراحل الآتية : 1 - بداية الإصلاح وصدور قانون 22 نيسان سنة 1905 (5) في عـام 1905 نوقشت في مجلس النواب الترقيـات والعقوبات التأديبية داخل معظم الإدارات والجيش، فقد وجدت بطاقات للموظفين والضباط لم تكن تتضمن فقط القدرات الوظيفية لديهم بل كانت تشمل الآراء السياسية والمعتقدات الدينية، إذ نرى وزير الحرب يضع في إدارته بطاقتين إحداهما تشمل ذوي السيرة الطيبة والأخرى تشمل ذوي السيرة السيئة، وهؤلاء الأخيرون لا أمل لهم في الترقية ويتعرضون لاتخاذ إجراءات تأديبية . أمام هذا الوضع، عمت الفضيحة ولاقت النقد من جميع الأحزاب السياسية، فاقترح العضو النائب Marcel Sembatان يشمل القانون المالي النص الذي أصبح فيما بعد المادة 65 من قانون 22 نيسان 1905 . وتنص المادة المشار اليها على انه : 'كل الموظفين المدنيين والعسكريين وكل المستخدمين والعمال في جميع الإدارات العامة لهم الحق الاطلاع الشخصي والسري على كل الأوراق والوثائق التي يتكون منها ملفهم قبل اتخاذ إجراء تأديبي ضدهم' . 2 – قانون 19 تشرين أول سنة 1946 في هذا العام صدر قانون التوظيف الفرنسي وقرر في المادتين 64 و65 ان عقوبتي الإنذار واللوم توقعان بقرار من السلطة التأديبية دون استشارة مجلس التأديب ولكن بعد اتباع إجراءات شكلية تنص عليها المادة 65 من القانون السابق، وهي الاطلاع على الملف . كما ينص القانون في المادة 67 منه ان الموظف المتهم بمجرد إحالة الأمر الى مجلس التأديب الحق في الاطلاع الكامل على ملفه الشخصي، وعلى كافة الوثائق والمستندات المرفقة به . كما له ان يقدم ملاحظاته الى المجلس كتابة أو شفوياً، عدا عن الاستعانة بالشهود ومعاونة محام يختاره هو . 3 – أمر 4 شباط 1959 بعد قانون 19 تشرين أول 1946 صدر أمر 4 شباط مقرراً ان السلطة التأديبية تباشر سلطاتها بعد اتباع إجراءات نص عليها في المادة 65 من القانون وبعد استشارة مجلس إداري مشترك منعقد على شكل هيئـة تأديبية . وتنص المادة 13 منه انه يجب ان يتضمن الملف الشخصي للموظف كافة الأوراق التي تمس مركزه الإداري مع ضرورة ترقيمها وتصنيفها، ولا يجوز ان يتضمن الملف أية إشارة لآراء الموظف السياسية أو الفلسفية أو الدينية . المطلب الثاني : قضاء مجلس الدولة المصري في جولة لنا على اجتهادات القضاء الإداري المصري المتوفرة لدينا، نجد محكمة القضاء الإداري تقضي دائماً بوجوب توفر الضمانات الأساسية في الإجراءات القضائية والتأديبية على السواء . ومعنى ذلك انه ليس للسلطة المختصة ان تعاقب فرداً إلا بعد اطلاعه على المخالفات المسندة اليه، وتمكينه من تحضير وسائل دفاعه . وحق الدفاع في هذا المجال هو حق أصيل أي ان لكل فرد ان يتمسك به ولو لم يوجد نص يخوله إياه . وينبني على ذلك ان الإخلال بحق الدفاع من شأنه ان يبطل إجراءات المحاكمة وبالتالي القرار المترتب عليه، لما يستتبعه من إهدار ضمانات الدفاع .

بعد صدور القانون رقم 117 سنة 1958 الذي يتضمن إعادة تنظيم النيابة الإدارية والمحاكم التأديبية في الإقليم المصري أصبح احترام مبدأ حق الدفاع مكرس بقانون، يكفل للفرد والموظف الدفاع عن نفسه بما تقتضيه كل مقومات التحقيق القانوني الصحيح .

ولكن ليس معنى ذلك انه قبل صدور القانون كانت المحكمة تسير عمياء، أي دون ضوابط وأصول، بل ان المحكمة الإدارية العليا كما مجلس الدولة الفرنسي تسير تحت غطاء قاعدة أساسية تستوحي منها الجزئيات والتفاصيل هي تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان الموظف موضوع المسائلة الإدارية . ويتضح لنا ذلك في حكم المحكمة الإدارية العليا(1) الصادر بتاريخ 11/2/1961، وفيه تقول ما يلي : ' انه ولئن كان القرار الجزائي المطعون فيه رقم 1011 لسنة 1957 قد صدر في تاريخ سابق لصدور ونشر القانون رقم 117 لسنة 1958 بإعادة تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية في الإقليم المصري، فيكون بهذه المثابة غير خاضع لأحكامه في ما يتعلق بضبط قواعد الشكل والإجراءات عند توقيع الجزاءات التأديبيـة وبوجـه خـاص ما تعلق منهـا بالتحقيق


الإداري، إلا انه ليس معنى ذلك ان الأمر كان يجري في التحقيق والتأديب الإداري بغير أصول وضوابط وانما يتعين استلهامها وتقريرها في كنف قاعدة أساسية كلية تصدر عنها وتستقي منها الجزئيات والتفاصيل وهي تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان للموظف موضوع المسائلة الإدارية . ويجب ان يكون له (التحقيق والتأديب الإداري) كل مقومات التحقيق القانوني الصحيح وكفالاته وضماناته من حيث وجوب استدعاء الموظف وسؤاله ومواجهته بما هو مأخوذ عليه من أعمال وتمكينه من الدفاع عن نفسه وإتاحة الفرصة له لمناقشة شهود الإثبات وسماع من يرى الاستشهاد بهم من شهود النفي وغير ذلك من مقتضيات الدفاع . ولا يتعين اتباع تلك الإجراءات إذا تطلب القانون إجراء تحقيق فحسب وانما يجب الالتزام بها حتى إذا لجأت الإدارة مختارة الى إجراء التحقيق وهو أمر تقتضيه العدالة كمبدأ عام في كل محاكمة جنائية أو تأديبية دون حاجة الى نص خاص عليه'. ولو عدنا لبعض الأحكام السابقة لهذا الحكم لوجدنا المحكمة الإدارية العليا تقرر احترام مبدأ حق الدفاع في كنف قاعدة أساسية تندرج في تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان لذوي الشان . يتضح لنا ذلك في حكم المحكمة الإدارية العليا(1) حيث تقول : 'انه وان كانت نصوص القوانين الخاصة بالتأديب لا تشتمل على أحكام تفصيلية لسير الدعاوى التأديبية ونظام المحاكمات والشرائط التي تتوافر في الهيئات التي تتولى الفصل، إلا انه ليس معنى ذلك ان الأمر يجري فيها بغير أصول وضوابط، بل يجب استلهام هذه الضوابط وتقريرها في كنف قاعدة أساسية كلية، تصدر عنها، وتستقي منها الجزئيات والتفاصيل، وهي تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان لذوي الشأن'. كما قضت في حكم آخر(2) بأنه 'إذا بان ان التحقيق الذي قام عليه القرار المطعون فيه، لم يسمع فيه دفاع المدعى بعد توجيه تهم محددة اليه، فأخل بذلك بأهم الضمانات الواجب توافرها في المحاكمة الموظفين لدى توقيع الجزاءات عليهم، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه الذي قام على مثل هذا التحقيق الذي أهدرت فيه تلك الضمانات الأساسية وهي عدم الإخلال بحق الدفاع توفيره للموظف قبل توقيع هذا الجزاء الشديد عليه ... ' .

وتشكل المادة 85 من قانون التوظيف (القانون رقم 210 سنة 1951) تطبيقات واضحة لهذا المبدأ العام على وجوب سماع أقوال الموظف وتحقيق دفاعه قبل توقيع الجزاء عليه . كما ان النصوص الخاصة بالمحاكمات القضائيـة وبالـذات المحاكمات الجنائيـة لها دورها المؤثر في استخلاص المبدأ العـام الذي يطبـق في كـل مجـالات الجزاءات الإداريـة، الأمـر الذي نستخلصه من حكـم المحكمـة الإداريـة العليـا(1). ويرى بعض الفقه أسلوب استخلاص المبدأ بتوافر نفس الأسلوب تقريباً في استخلاص مجلس الدولة الفرنسي مبدأ احترام حقوق الدفاع على أساس التعميم من بعض النصوص(2). من جهتنا، لا نستبعد هذا الرأي، فمجلس الدولة المصري يؤكد في أحكام عديدة له سبق بيانها انه '...ليس معنى ذلك ان الأمر كان يجري في التحقيق والتأديب الإداري بغير أصول وضوابط وانما يتعين استلهامها وتقريرها في كنف قاعدة أساسية كلية تصدر عنها وتستقي منها الجزئيات والتفاصيل وهي تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان للموظف موضوع المسائلة الإدارية ... ' . ليس أوضح من عبارة هذه الأحكام من اتباع القضاء المصري أسلوب مجلس الدولة الفرنسي في استخلاص مبدأ حق الدفاع الى حدّ قريب . من جهة أولى يتشابه القضاء المصري مع القضاء الفرنسي باعتبار حقوق الدفاع مبدأ عام يستوحي منه المشرع الفرنسي النصوص كنص المادة 65 السابق بيانها والتي تنص على قاعدة حق الاطلاع على الملف ، اذ تكون هذه النصوص تطبيقات لهذا المبدأ . وهذه الحقوق في أحكام مجلس الدولة المصري هي قاعدة أساسية وكلية تصدر عنها وتستقي منها الجزئيات والتفاصيل . كما يطبق القاضي الإداري حقوق الدفاع رغم عدم وجود نص يكفل احترامها، ففي حكم Aramu et autres يؤسس مجلس الدولة الفرنسي مبدأ حق الدفاع وضرورة تطبيقه على كل قرار إداري يتضمن معنى الجزاء، ويعلن فيه صراحة ان المبادئ العامة للقانون الواجبة التطبيق حتى بدون نص .

وفي نفس المعنى نرى في حكم لمجلس الدولة المصري(1) انه : '...لا يتعين اتباع تلك الإجراءات إذا تطلب القانون إجراء التحقيق وهو ما تقتضيه العدالة كمبدأ عام في كل محاكمة جنائية أو تأديبية دون حاجة الى نص خاص به' . ولكن نستخلص من هذا الحكم الأخير ان القضاء الإداري المصري لا يرى في مقومات المحاكمة في المجال الجنائي ما هو بخلاف عن مقومات المحاكمة التأديبية، وهو ما نستخلصه من عبارة 'ما تقتضيه العدالة كمبدأ عام في كل محاكمة جنائية أو تأديبية' ويؤكد لنـا ذلك، تأييداً للرأي القائل(2) ان النصوص الخاصة بالمحاكمات القضائية وبالذات المحاكمات الجنائية كان لها دورها المؤثر في استخلاص المبدأ العام الذي يطبق في كل مجالات الجزاءات الإدارية . هذا، ولا يمنع القضاء الإداري المصري استخلاص المبدأ على أساس التعميم من نص المادة 85 من القانون رقم 210 سنة 1951 التي تضمنت تطبيقات لهذا المبدأ وتنص على وجوب سماع أقوال الموظف وتحقيق دفاعه قبل توقيع الجزاء عليه .

المطلب الثالث : قضاء مجلس شورى الدولة اللبناني

في أحكام كثيرة، لم يتأخر مجلس شورى الدولة في لبنان من تطبيق مبدأ حق الدفاع وابطال القرارات الإدارية لتجاوزها ضمانات حقوق الدفاع، اذ نرى ان قراراته كثيرة في هذا المجال تظهر لنا مراعاة المبدأ المذكور دون أي تردد، ولكن ما هو الطريق أو بالأحرى الأسلوب المتبـع لإعلان هذا المبدأ ؟ سوف نبحث بالتأكيد من خلال قراراته العديدة القديمة منها والحديثة لنهتدي بها الى بيان أسلوب إعلان المبدأ، هل هو ببساطة تقليداً لمجلس الدولة الفرنسي ام له أسلوبه الخاص به .


وبالعودة لأحكام القضاء الإداري اللبنانـي نجد ان مجلس شورى الدولة استعمل مبدأ حق الدفاع في كل مرة كانت مقتضيات الدعوى تستلزم احترام حقوق الدفاع . أولى أحكامه نستخلصها من قرار غرة(1) اعتبر بموجبه مجلس شورى الدولة 'ان عدم تبليغ أحد الفرقاء أمر وصول أوراق مطلوبة من إحدى وزارات الدولة، فلم يتح له إمكانية الاطلاع عليها وممارسة حق الدفاع العائد لها، يشكل سبباً من أسباب إعادة المحاكمة، لأن إجراء معاملة التبليغ هذه التي يتوقف عليها حق الدفاع هو من المراسم الجوهرية المقررة للتحقيق والواجب مراعاتها' . وفي قرار آخر(2) يقضي مجلس شورى الدولة بإبطال قرار الإدارة المطعون فيه إذا لم تراع المحاكم التأديبية ضمانات مبدأ حق الدفاع . فقضى هذا الحكم أن : 'المحاكمة التأديبية إنما وجدت لتمحيص جميع مستندات الملف ومناقشتها ومناقشة الوسائل التي يدلي بها المحال على التأديب واستماع الشهود بحال وجودهم ومواجهة الواحد مع الآخر عند الاقتضاء وتمكين المحال من مناقشتهم وكل ذلك يتصل بحق الدفاع الذي أقرته المبادئ العامة وكرسته القوانين الوضعية' . واضح من عبارات الحكم الأخير ان مبدأ حق الدفاع هو قاعدة عامة يستلهم منه القاضي الإداري أسس مراعاة المبدأ من تمحيص مستندات الملف ومناقشتها واستماع الشهود ومواجهة الواحد مع الآخر عدا عن غيرها من الضمانات الأخرى، فعبارة 'كما أقرته المبادئ العامة وكرسته القوانين الوضعية' توحي تأثر القاضي الإداري في استخلاص المبدأ العام بالاجتهاد الفرنسي عن طريق تعميم النصوص الجزئية كما كرسته القوانين الوضعية . لذا لكي نصل الى غايتنا في تحديد أسلوب مجلس شورى الدولة، لا بدّ من توضيح العبارة المذكورة وفقاُ للآتي : يستهدي مجلس شورى الدولـة الى مبدأ حـق الدفـاع كمـا أقرته المبادئ العامة، أي انه يأخذ بنظرية المبادئ العامـة وهي من خلق مجلس الدولة الفرنسي أوجدها ليسد فراغ نصوص القانون الإداري . نفهم من ذلك انه بالإضافة للنصوص القانونية المتوفرة أمام القاضي الإداري اللبناني يستعين باجتهادات القضاء الفرنسي وبنظرية المبادئ العامة التي هي من خلقه تدعيماً لقراراته كي تكون معللة ومقنعة ولا تقبل الشك . وبرأينا، لا مانع من تأثر القضاء الإداري اللبناني بمجلس الدولة الفرنسي، فلبنان كما فرنسا يأخذ بنظام القضاء المزدوج، كما ان مجلس الدولة الفرنسي هو أول مجلس دولة نشأ، وهو نموذج لكل ما نشأ على غراره، بل هو أصل هذه المجالس وهو من دون شك أصل القضاء الإداري بل القانون الإداري نفسه، إذ يمتاز بأسلوبه الرصين ودوره الخلاق في معالجة الأمور وتطويرها بمراحل متعددة ومتسلسلة فنراه يعطي أحكامه وتسبيبها على وجه من الدقة دون أدنى جلبة .

لذا أمام هذا الواقع المحمود، تأخذ المحاكم الإدارية ومنها مجلس شورى الدولة اللبناني هذه المبادئ والأحكام -على طبق من فضة- فتطبقها مستعينـة باجتهادات مجلس الدولـة الفرنسي كمرجع شديد الثراء لا بدّ منه . ولكن هذا الأمر لا يجب ان يكون على إطلاقه، فنظرية المبادئ العامة يجب ان تتمشى مع المجتمع والبيئة التي تحيط بها . ورغم ان القانون اللبناني يعتبر في غالبيته نقلاً عن القانون الفرنسي فان المجتمع اللبناني لا يتشابه كثيراً مع المجتمع الفرنسي لذا ليس من المعقول ان تكون أحكام القضاء الإداري في لبنان تقليداً لأحكام مجلس الدولة الفرنسي، وهنا يكون دور مجلس شورى الدولة في بلورة هذه المبادئ تماشياً مع طبيعة القانون الإداري في لبنان وتقيّداً بدستور لبنان ومقدمته عدا عن الوضع الإداري العام في لبنان والعادات والتقاليد المتعلقة به . تأكيداً لذلك، فان هذه المبادئ العامة هي سابقة على تكريس حقوق الدفاع بقوانين، فهذه المبادئ العامة خلقها مجلس الدولة الفرنسي أو انه كشفها لتكون النصوص الخاصة المكرسة بقوانين مجرد تطبيقات لمبدأ اعم منها . وعندما قال مجلس شورى الدولة عبارة 'أقرته المبادئ العامة وكرسته القوانين الوضعية' لم يكن يقلها كتعبير مجازي لاحترام حقوق الدفاع بل انه كان يعرف ان هذه المبادئ العامة هي الأصل لهذه النصوص الجزئية، فالمبادئ العامة وكنظرية مستقلة، أقرت احترام حقوق الدفاع وعدم تجـاوزها ومن ثم أتت تلك هذه النصـوص تكريساً لهـا . وهذه النصوص عديدة يمكن ان يكون من ضمنها النصوص الجزائية طالما ان قانون أصول المحاكمات الجزائية هو من القوانين الوضعية . بأي حال فحقوق الدفاع في لبنان مكفولة بقوانين عديدة نذكر منها : 1 – قرار عدد 271 – LR صادر في 21 تشرين ثاني 1935 عن المفوض السامي لتجديد القرار عدد 178 – LR الصادر في 11 آب 1934 لتنظيم القضاء في لبنان تنظيماً جديداً، اذ تنص المادة 9 منه : 'في طلبات إعادة النظر في الدعاوى الجنائية ودعاوى الجنح المنصوص عليها في المادة 349 من القانون نفسه : لا يقبل التمييز في دعاوى الجنح إذا اتفقت محكمتا البداية والاستئناف على وصف الجرم وصفاً واحداً على أنه في هذه الحالة يبقى باب التمييز مفتوحاً للمدعي العام لدى محكمة الاستئناف اذ اعتبر انه خولف القانون أو انه لم تراع حقوق الدفاع ان التمييز الذي يقدمه المدعي العام يستفيد منه الفريقان المتخاصمان' . 2 – قانون أصول التفتيش(صدر بالمرسوم رقم 2826/59) تنص الفقرة الثانية من المادة 10 من القانون انه : 'إذا ظهر للمفتش ان ثمة مخالفة تشكل جرماً جزائياً، حق له اقتراح ملاحقة الموظـف المسؤول أمام القضـاء بدون انتظـار نهايـة التفتيش . على ان تراعى في هـذه الحالـة أحكـام الـمادة 13 من هذا المرسوم فيما خص حق الدفاع عن النفس' .

وتنص الماد ة 13 منه : 'إذا تضمن تقرير المفتش اقتراحاً بمؤاخذة أحد الموظفين، وجب على المفتش العام ان يبلغ هذا الموظف التقرير أو خلاصة عنه لبيان دفاعه الخطي خلال أسبوع على الأقل من تاريخ التبليغ . وتخفض هذه المدة الى ثلاثة أيام يمكن تجديدها ثلاثة أخرى بقرار معلل من المفتش العام، إذا اتسم التكليف بالتحقيق أو التفتيش من قبل رئيس التفتيش المركزي بطابع الأولوية أو العجلة . وفي جميع الحالات إذا كان الموظف المؤاخذ سبق ان أعطى إفادة خطية أثناء التحقيق أو التفتيش معترفاً بما نسب اليه، أو صدرت عنه وثيقة أو علم بوجود وثيقة صادرة عن غيره، ولم يعترض عليها وكانت تثبت الواقعة موضوع المؤاخذة بما لا يدع مجالاً للشك أو التأويل من قبل المفتش العام، كان لهذا الأخير ان يعدل عن إبلاغ الموظف هذه المآخذ لتكرار الإجابة عليها من جديد' . 4 – القانون المختص بالهيئة العليا للتأديب (قانون رقم 54/65) تنص المادة 25 منه : 'يحق للموظف ان يطلع على ملف القضية الموجود لدى المجلس وان يستنسخ منه ما يراه لازماً للدفاع عن نفسه وعليه توقيع وثيقة تعهد لهذه الغاية تثبت اطلاعه هذا وتحفظ في الملف . وله ان يستعين للدفاع عن نفسه بمحام واحد أو بموظف واحد من رتبته أثناء مثوله أمام المجلس وذلك وفقاً لأحكام الفقرة 4 من المادة 59 من المرسوم الاشتراعي رقم 112 تاريخ 12/6/1959' . قضاء مجلس شورى الدولة الحديث وفي قضاء مجلس شورى الدولة الحديث، نجد استقراراً من قبله وأكثر جرأة وثقة بنفسه في تأمين احترام حقوق الدفاع، بل أصبحت هذه الحقوق معروفة عنده ليست بحاجة الى بيان مشروعيتها بصفتها مبدأ عاماً للقانون أعلى من النصوص وأشمل .



mourabi





مدحت مرعبي3
عدد المشاركات >> 213 التاريخ >> 6/5/2005





من هذه الاجتهادات التي توحي باستقرار أحكامه :

-ان تأمين الدفاع عن النفس هو من الأصول الإجرائية الجوهرية التي يجب على الإدارة ان تحترمها في معرض تأديب الموظفين والتحقيق معهم وقبل إنزال العقوبات بحقهم ويترتب عليها اطلاعهم على كل مأخذ منسوب اليهم وعلى المستندات التي تدينهم أو تتضمن اقتراحاً بمؤاخذتهم . واستقر اجتهاد هذا المجلس على القول ان حق الدفاع يتصل بالانتظام العام فيما يتعلق بالمحاكمة التأديبية بصورة خاصة(1). -ان مجلس شورى الدولة يطبق قاعدة اطلاع الموظف على الملف لكل تدبير يهدف الى معاقبة تصرف – وليس بالضرورة تصرفاً خاطئاً – متخذ بالنسبة للشخص وينطوي على جسامة وافية . وان المفهوم لتدبير غير تأديبي أصبح شرطاً أساسياً لتطبيق حق الدفاع في الوظيفة(2) .

-استقر اجتهاد هذا المجلس في أكثر من قرار سابق صادر عنه على انه يتوجب على كل سلطة تأديبية – إدارية كانت أم قضائية – قبل ان تتخذ بحق أي موظف تدبير له طابع العقوبة ومخصصاً لمعاقبة تصرف ما ان تؤمـن لـه ممـارسة حـق الدفـاع(1). ولكن يبقى لنا قرار أخير(2) نستنتج من عباراته أسلوب إعلان مبدأ حق الدفاع، كما اعتمده مجلس الدولة الفرنسي عن طريق تعميم بعض النصوص الجزئية ليكون المبدأ العام مصدراً لها وتكون هذه النصوص تكريساً له فيقول : 'وبما ان هذا المبدأ العام القانوني كرّسه وطبقه المشرع في المادة 13 من المرسوم الاشتراعي 115/1959 المذكور عندما فرض على المفتش العام ان يبلغ الموظف التقرير أو خلاصته كلما تضمن اقتراحاًً بمؤاخذته وذلك من أجل بيان دفاعه الخطي خلال مهلة أسبوع ولم يعف من هذه المعاملة إلا في حال إقرار الموظف بما نسب اليه أو في حال صدور وثيقة تدينه ولم يعترض عليها' . هكذا فمجلس شورى الدولة يرى في المادة 13 من المرسوم الاشتراعي 115/1959 تكريساً لمبدأ عام قانوني يشمل تلك النصوص ويتعداها لحالات كثيرة غير محدودة النطاق، كما هو الحال بالنسبة لمجلس الدولة الفرنسي الذي استخدم المادة 65 من قانون 22 نيسان 1905 التي تمكن كل موظف أو مستخدم من الاطلاع على الملف . خلاصة ما سبق، رأينا في البداية كيف كان أسلوب القضاء الإداري في لبنان قائماً في بعض الأحيان على التذرع بأحكام مجلس الدولة الفرنسي، وبما ان مبدأ حق الدفاع أعلنه مجلس الدولة الفرنسي عن طريق التعميم ابتداء من نصوص جزئية فان مجلس شورى الدولة يقبل بهذا الأسلوب وهو لا يمتنع عن الاستعانة بثماره (أي مبدأ حق الدفاع) ويبقى أسلوبه قائماً على التغذي باجتهادات القضاء الفرنسي . ولكن، وكما رأينا حديثاً أصبحت اجتهادات المجلس توحي بالثقة بأحكامه وترتكز في تسبيب قراراته على أحكامه السابقة وتعتبرها تأييداً لصحتها، وفي بعض الأحيان نرى مجلس شورى الدولة يلجأ الى أسلوب التعميم ابتداء من نصوص جزئية كما رأينا في المادة 13 من المرسوم 115/1959 .

مفهوم مبدأ حق الدفاع :

بعد ان بينا الأسلوب الذي اتبعه القضاء الإداري في خلق مبدأ حق الدفاع إكمالا للشرعية الإدارية، سوف نخصص هذا المبحث للتعرف على ماهية حقوق الدفاع ودائرة تطبيق المبدأ وتحديد الضوابط التي تحكمه، في ضوء التعريفـات الفقهيـة ومع مجاراة التطور اللاحـق للاجتهـاد الإداري . نتناوله في مطالب ثلاثة . المطلب الأول : معنى المبدأ ومتضمناته ان وضع تعريف لحقوق الدفاع أمر في غاية الصعوبة والخطورة، فهذه الحقوق رغم ان أقرتها بعض القوانين إلا انها في حقيقتها هي من خلق القضاء الإداري، فهذا القضاء وفي رسالته أوجد مبدأ احترام حقوق الدفاع ولكنه لم يضع تعريف لها، عدا عن ذلك فهذا المبدأ كما قلنا من خلق القضاء الإداري فهو الذي أظهر متضمناته ووضع ضوابطه وبيّن حدوده، ويميل حالياً الى الحدّ من الاستثناء من حقوق الدفاع، وهو ينشأ وتتحدد معالمه أكثر فأكثر مع أحكام القضاء الإداري فليس من السهل زجّه في تعريف يلائمه اليوم ولكن لا يكمله في المستقبل . بأي حال، مراعاة مبدأ حق الدفاع أقرته معظم قوانين العالم فالقوانين الإنجلوساكسونية تعرفه بالعبارة اللاتينية) ' règle Audi alteram patern' أي الاستماع الى الطرف الآخر(entendre l`autre partie) ويعرفه القانون الألماني تحت عبارة) 'Rechtliches Gehor' أي الحق بالاستماع اليه (le droit d`être entendu) .

ان كانت مقالات كثيرة تناولت بحث مبدأ حق الدفاع، إلا اننا لم نلحظ في معظمها جانب يتناول فيه صاحب المقال أي تعريف لحقوق الدفـاع ولكننـا بعد البحث توصلنا الى تعريفين -ولكن ليس في هذه الأبحاث الخاصة- وهما كما يلي : التعريف الأول وضعه )M. Letourneur في بحث يتحدث فيه عن المبادئ العامة أمام مجلس الدولة الفرنسي ويقول فيه ان مبدأ حقوق الدفاع هو 'المبدأ الذي من خلاله كل قرار فردي خطير لا يمكن أخذه من قبل السلطة الإدارية دون الاستماع، مسبقاً, الى الشخص كون هذا القرار قابل للإضرار به في مصالحه المعنوية والماديـة' . “Le principe d`après lequel un acte individuel grave ne peut être pris par l`administration sans entendre, au préalable, la personne que cet acte est susceptible de leser dans ses intérêts moraux et matériels”. وفي نفس المعنى يقول B. Genevois ان 'مبدأ حقوق الدفاع يعني كل تدبير فردي على قدر من الجسامة، مستندة الى اعتبارات تتعلق بشخص الضحية. لا يمكن أخذها من السلطة الإدارية دون الاستماع مسبقاً الى الشخص كونه متعرض للتضرر بمصالحه المعنوية والمادية، باستثناء تدابير الشرطة' . “D`une façon générale, le principe des droits de la défense implique q`une mesure individuelle d`une certaine gravite, reposant sur l`appréciation d`une situation personnelle. Ne peut être prise par l`administration sans entendre au préalable la personne qui est susceptible d`être lésée dans ses intérêts moraux et matériels, sauf si cette derniere constitue par nature une mesure de police.”

يبدو ان ما سبق يتوافق مع ما قاله )De Soto ان الأصول الوجاهية أساسية في كل مرة تتخذ السلطة الإدارية تدابير على قدر من الجسامة تضر بمصالح الفرد المادية والمعنوية . Une Procédure contradictoire est nécessaire chaque fois que l`administration doit prendre une mesure grave susceptible de leser les intérêts matériels ou moraux d`un individu . قصور هذه التعاريف

يمكننا ان نؤكد قصور كلا التعريفين في تحديد مبدأ حق الدفاع في الوقت الحالي من ناحيتين :

أولاً : اقتصر كلا التعريفين على مراعاة مبدأ حق الدفاع في التدابير المتخذة من السلطة الإدارية، فالتعريف السابق يوضح لنا ماهية حقوق الدفاع أمام الإدارة فقط دون ان يشمل حقوق الدفاع في المراحل الأخرى، فليس من المعقول تضييق المبدأ ضمن المرحلة الأولى التي يمر بها الموظف أو العامل لدى الإدارة لإحالته فيما بعد الى المحاكمة لأنه سيكون الموظف في أوج الحاجة الى حقوقه، ولا ننسى ان مراعاة مبدأ حق الدفاع تشمله أصول المحاكمات الإدارية وهي تتأسس على مقومات عديدة تشكل في معظمها ضمانات أساسية لحقوق الدفاع . فحقوق الدفاع تحمل عناصر ومتضمنات عديدة بعضها تكرس بالقانون والبعض الآخر ما زال تحت كنف القضاء الإداري، نذكر منها : - قاعدة الاطلاع على الملف ومبدأ المواجهة . - حق الدفاع عن النفس أصالة أو بالوكالة بعد إعطاء الموظف مهلة كافية للدفاع عن نفسه . - الاستعانة بشهود الإثبات أو النفي وتقديم جميع وسائل الإثبات . - الرد والمناقشة وتقديم أطراف الدعوى دفوعهم . - تعليل جهة التحقيق قراراتها وتسبيب الجهة القضائية أحكامها . - حيدة أعضاء التحقيق أو أعضاء المحاكمة . عدا عن حالات عديدة أخرى .

هذه العناصر وغيرها سوف نعود الى تفصيلها لاحقاً في الباب الثاني، ولكن المهم هنا ان التعاريف السابقة لا تشمل كل هذه العناصر، ما يؤكد رأينا حول قصور هذان التعريفان . ومن ناحية أخرى، يتأكد لنا القصور على حد قول البعض، انه وخصوصاً في مجال الضمانات الأساسية كالمواجهة وحقوق الدفاع، لا تنجح المحاولات في وضع تعريف جامع مانع لأن مفهومها دائماً متطور . قد يكون من اليسير ان نجد تعريفاً يشمل كل عناصر حقوق الدفاع التي سبق بيانها، ولكنه من الصعب عليه مسايرة تطور الاجتهاد المستمر، هذا هو القول الأصح، لأن حقوق الدفاع وكما سنرى لاحقاً هي مبدأ يدخل في نظرية المبادئ العامة عمل على كشفه القضاء الإداري، ولكن لم تكتمل بعد كامل عناصره، كما ان مجلس الدولة لم يضع أية حدود أو مقاييس يسير عليها عندما يعلن ان هذا الوضع أو ذاك يشكل إخلال بحقوق الدفاع . ففي تحليل هذين التعريفين، نرى انهما يتأسسان على ثلاثة خصائص أساسية، أولاً يجب ان تتخذ الإدارة تدبيراً بحق هذا الشخص بمعنى ان يكون مستنداً الى اعتبارات تتعلق بشخصه او مسلكه، وثانياً يجب ان يكون هذا التدبير على قدر من الجسامة، وثالثاً يجب حصول ضرر للشخص صاحب العلاقة . رأى الفقه في هذه الخصائص الثلاث النقاط الأساسية التي تتوضح بها حقوق الدفاع استناداً الى ما توصل اليه الاجتهاد الإداري في هذا الوقت . ولكن بعد فترة، نجد ان القضاء الإداري أصبح يؤسس حقوق الدفاع على التدبير المتخذ وجسامته، وأصبحت حقوق الدفاع كما يقول الأستاذ )Odent 'حتى تعمل الإدارة على احترام حقوق الدفاع، يكفي ان تقضي بعقوبة تكون على قدر من الجسامة' . Pour que l`administration soit tenue au respect des droits de la défense, il faut et il suffit qu`elle inflige une sanction d`une certaine gravite .

نبين هنا في هذا الموقف الأخير، كيف تتغير الضوابط التي تقوم عليها حقوق الدفاع وارتباطها بتطور الاجتهاد، فلم يعد من الضروري توافر ضرر يصيب الموظف نتيجة للتدبير المتخذ، بل يكفي ان تتخذ الإدارة تدبير ويكون هذا التدبير على قدر من الجسامة . بعد ما تقدم، يبدو لنا اننا أمام مشكلة يكون حلها مقيد باجتهادات القضاء الإداري وبتطورها المستمر، ويبقى الحال الى اللحظة التي تصبح فيها حقوق الدفاع محددة المقاييس وعلى أساسها يقرر القاضي الإداري إبطال قرار ما لعدم احترامه حقوق الدفاع . لذا فاننا لا نؤيد وضع تعريف لحقوق الدفاع وفقاً لما سبق، ولكن نكتفي بتحديد هذه الحقوق استناداً الى أحكام مجلس الدولة التي توصل اليها حديثاً وهي عبارة عن : 'مبدأ قانوني عام يضمن احترام مقومات التحقيق والمحاكمة في حدود القانون وأحكام القضاء' .

المطلب الثاني : ضوابط احترام مبدأ حق الدفاع

ان تعريـف حقوق الدفـاع كما رأينا في المطلب السابق كان يشتمل على ثلاثة عناصر أساسية : 1- توافر عقوبة تستند الى مسلكية الشخص 2- تكون على قدر من الجسامة 3- حصول ضرر مادي او معنوي ولكن مفوض الحكومة الفرنسي Odent في معرض تحليل كامل وشامل للاجتهـاد الفرنسي حتى نهاية سنة 1952 يجد انه حتى يأخذ الاجتهاد بمبدأ احترام حقوق الدفاع 'لا بدّ من توافر عقوبة، تكون على قدر من الجسامة' . فالاجتهاد حتى هذه الفترة الأخيرة، انتهى الى استبعاد حصول الضرر من الضوابط التي تتقيد بها حقوق الدفاع، يكفي وجود تدبير مسلكي أو عقوبة تكون على قدر من الجسامة . وهذا الاجتهاد يسير بمقتضاه مجلس شورى الدولة في لبنان فهو عندما ينظر في قرار اتخذته الإدارة يبحث في التدبير الذي اتخذته الإدارة وفي درجة جسامته . أولاً : وجود تدبير مسلكي أو عقوبة mesure disciplinaire ou sanction أرسى الاجتهاد الفرنسي قواعد مبدأ حق الدفاع في قراره الشهير الصادر بتاريخ 5 أيار 1944 حتى بات من المتفق عليه، أنه لا وجود لمبدأ حق الدفاع عن النفس إلا إذا كانت هناك عقوبة مفروضة على الموظف ارتكب خطأ مسلكياً بعدم احترام واجباته الوظيفية . والتدبير المتخذ بحقهم يشكل عقوبة نتيجة لخطأ ارتكبوه أوعزي إليهم وهو يتعلق بشخص الضحية او مسلكه، وهذا الخطأ المسلكي مستقل عن المخالفات الجزائية . الأصل، انه في بداية تحليله للمرسوم أو القرار المطعون فيه، يحاول القاضي الإداري معرفة ما إذا كان المرسوم المطعون فيه هو تدبير تأديبي يحتوي بالواقع على عقوبة تأديبية ام انه تدبير إداري صرف صادر عن السلطة التسلسلية . هذا التفريق أمر على قدر من الأهمية، فان كان يعود وصفه للقاضي، فان الغاية منه تطبيق الأصول والقواعد العائدة لكل نوع من هذه التدابيركما ان القاضي يرتكز في وصفه لتدبير ما، إذا كان عملاً إداريا أو تأديبياً، على البحث عن نية الإدارة من خلال النصوص القانونية التي استند اليها القرار المطعون فيه أو على المسلمات والمعطيات الواقعية، كما انه يرتكز على جسامة التدبير وفق معطيات القضية وأخيراً على مقياس جوهري أساسي هو التحليل القانوني للأسباب analyse juridique des motifs التي أدت الى اتخاذ القرار المشكو منه المسند لسلوك الموظف المؤاخذ، علماً ان عملية البحث عن نية الإدارة من خلال النصوص التشريعية وجسامـة التدبيـر لا تصبح حاسمة إلا إذا ثبتت وأيدت بالمقياس الأساسي( وفي نفس المعنى يقول)De Corail : '… هناك ثلاث معايير يستعين بها القضاء – تحليل نية الإدارة، الأخذ بعين الاعتبار جسامة التدبير المتخذ والتحليل القانوني للدوافع والحجج ....

هذه المعايير الثلاثة لها الدور الكامل في وصف التدابير المتنوعة . إلا ان المعيار الأساسي هو المبني على التحليل القانوني للدوافع والحجج؛ فالمعياران الآخران لا يتممان دورهما إلا باستنادهما على المعيار الأساسي' . ولكن كيف نفرق بين العقوبة التأديبية والتدبير التسلسلي ؟ كما يقول الأستاذDe Corail في مقاله السابق ذكره( 'التدبير التأديبي يكون مرتبطاً بسلوك الموظف الخاطئ بينما يكون التدبير التسلسلي مبنياً على اعتبارات مستمدة من صالح الخدمة' .

ولكن ضمن تطور الأحكام القضائية، خلص القضاء الإداري الى وجود فئة جديدة من التدابير تقع بين التدابير التأديبية والتدابير الإدارية او التسلسلية . يستند مجلس شورى الدولة في هذا القرار على قول الأستاذ De Corail انه كون 'التدبير المطعون فيه لا يشكل عقوبة تأديبية فان مثل تلك التدابير التي توصف بانها إدارية او غير تأديبية يمكن ان تخضع للقانون التأديبي وذلك في ما يتعلق ببعض عناصرها اذ ان بسط بعض القواعد الخاصة بالحقل التأديبي الى تدابير مجردة من هذا الطابع مرده انه يوجد وفق العلم والاجتهاد فئة جديدة من التدابير التي تقع بين التدابير التأديبية والتدابير الإدارية او التسلسلية' .

ولكن نريد ان نلفت النظر انه هل تعتبر هذه الفئة الجديدة من التدابيـر التي تقـع بين التدابيـر التأديبيـة والتدابيـر الإداريـة عقوبـة تأديبيـة مقنعـة ؟ سنعمل على توضيـح هذه الفئـة من التدابير في قضية حديثة(1) تقدم بموجبهـا المستدعي المهندس سعد خالد المدير العـام السابق للتنظيـم المدني يطلب إبطال المرسوم رقم 70 تاريخ 3/1/1999 لجهة إعفائه من مهام وظيفته ووضعه بتصرف رئيس مجلس الوزراء . النقطة القانونية التي تأسس عليها طلب الاستدعاء اعتبار التدبير المتخذ تدبير تأديبي لم تراع فيه الدولة الأصول التأديبية ومنها الاطلاع على الملف وممارسة حق الدفاع، ويعطي المستدعي دليلاً على ذلك ما أوردته وسائل الإعلام على لسان رئيس مجلس الوزراء وفي طليعتهم وزير الإصلاح الإداري بان جميع الموظفين الذين تم إعفاؤهم من مهامهم ووضعهم بالتصرف او إنهاء خدماتهم لهم ملفات تدينهم . لكن الدولة طلبت رد المراجعة لأنه ليس للمرسوم المطعون فيه أي طابع تأديبي بل هو مجرد تدبير إداري متخذ لحسن سير العمل الإداري، وان الإعفاء من مهام الوظيفة ليس من العقوبات التأديبية التي لا يمكن فرضها الا اذا كانت محددة عملاً بمبدأ لا عقوبة بدون نص، وان التدبير المتخذ يستند الى أحكام القانون المنفذ بالمرسوم رقم 2169تاريخ 29/4/1972 الذي يجيز للإدارة اتخـاذ مثـل هذا التدبيـر فيمـا يختص بموظفي الفئة الأولى . اذن محور القضية يتجلى في تحديد التدبير المتخذ فيما لو كان المرسوم المطعون فيه تدبير إداري صادر عن السلطة التسلسلية المختصة ام انه تدبير تأديبي ينطوي على عقوبة تأديبية . أمام هذا الوضع يعود الى القاضي ان يعطي التدبير المتخذ الوصف الصحيح وصولاً الى إبطال التدبير الإداري الذي ينطوي على عقوبة تأديبية والذي غابت عنه الضمانات التأديبية . يؤكد هنا مجلس شورى الدولة ان العلم والاجتهاد مستقران على اعتبار التدابير الإداريـة التي تستهدف شخص الموظـف بنيـة زجريـة وعلى هذا الأساس يجب ان تحاط بالضمانات القانونية المفروضة على الإدارة في الحقل التأديبي ولا يتوقف القاضي عند حرفية التدبير المتخذ من الإدارة او الوصف الذي تعطيه للتدبير الذي تتخذه، انما يعود اليه ان يعطيه الوصف الصحيح وصولاً الى إبطال التدبير الإداري الذي ينطوي على عقوبة تأديبية والذي غابت عنه الضمانات التأديبية . عند سكوت النص يبقى هناك حدّ أدنى من الضمانات الأساسية يستمد من مبدأي الوجاهية وحق الدفاع، وهما يقضيان بإطلاع الموظـف على المآخذ المنسوبة اليه وتمكينه من ممارسة حـق الدفاع . وبالتالي فالتدابير التي توصف بأنه إدارية او غير تأديبية يمكن ان تخضع في بعض عناصرها للقانون التأديبي، لأن بعض القواعد المعتبرة قواعد خاصة بالحقل التأديبي يمكن ان تمتد لكي تشمل بالتطبيق تدابير مجردة عن الطابع التأديبي و لكنه تتضمن الزجرية مما جعل الفقه والاجتهاد يعترفان بوجود فئة جديدة من التدابير التي تقع بين التدابير التأديبية والتدابير الإدارية التسلسلية . واذا كان الاجتهاد لا يعطي هذا النوع من النقل او الإعفاء من الوظيفة الأساسية او الوضع بالتصرف، الطابع التأديبي الصرف، ويضعه بين التدبير الإداري التسلسلي والتدبير التأديبي لانطوائه على تدبير تأديبي مقنع ولكنه يخضع لمعاملة تأديبية أساسية وجوهرية وهي إطلاع الموظف المسبق على الملف ليتمكن من ممارسة حقه في الدفاع عن نفسه . إذن تعتبر حلول القضية إجابة واضحة للسؤال الذي طرحناه ونستطيع القول انه وعند سكوت النص التدابير التي توصف انها إدارية او غير تأديبية وتستهدف الشخص الموظف بنية زجرية هي بمثابة عقوبة تأديبية مقنعة يجب ان تحاط بالضمانات المفروضة على الإدارة في الحقل التأديبي .

ثانياً : جسامة العقوبة او التدبير المتخذ Degré de gravite ان كان أمر التذرع بمبدأ حق الدفاع يتطلب ان يتناول تدبير مسلكي، يضيف الاجتهاد ان يكون هذا التدبير او العقوبة المتخذة على قدر من الجسامة . خير دليل على أهمية جسامة العقوبة او التدبير المتخذ ما رأيناه سابقاً وبالأخص عند ارتكاز القاضي في اعتبار التدابير الإدارية التي تستهدف شخص الموظف بنية زجرية هي بمثابة عقوبة تأديبية مقنعة . لن نتعرض لها لأنه يكفي ما تعرضنا له سابقاً منعاً للتكرار ولكن نضيف اليه بعض الآراء الفقهية والأحكام القضائية . هنا يقول الأستاذ (1)Morange 'إلا انه من المستحيل ان نجد معيار يحدد درجة الجسامة يستند عليه القضاء الإداري في أحكامه . في هذه الحالة يتمتع القاضي بسلطة تقديرية discrétionnaire ويستنير خاصة : بأثر القرار على وضعه الحاضر répercussions de la décision sur la situation actuelle ومصير صاحب العلاقة l`avenir de l`intéresse وانعكاس وضعه المالي incidence financière ' . اما الأستاذ (2)De Corail يقول ان 'كل تدبير غير تأديبي ينطوي على جسامة وافية يهدف الى معاقبة تصرف عام ارتكبه الموظف -ليس بالضروري تصرفاً خاطئاً– يجب ان يخضع لقاعدة الاطلاع على الملف' . ويتابع : 'ان العقوبة غير التأديبية تخضع لتطبيق مبدأ احترام حقوق الدفاع في مجال الوظيفة العامة' . وفي لبنان، يسير مجلس شورى الدولة اللبناني على خطى مجلس الدولة الفرنسي فهو يكفل احترام حقوق الدفاع لكل تدبير متخذ بالنسبة للشخص ينطوي على جسامة وافية . نأخذ على سبيل المثال القرارات التالية : 'يقرر مجلس شورى الدولة انه يطبق قاعدة الاطلاع على الملف لكل تدبير يهدف الى معاقبة تصرف وليس بالضرورة تصرفاً خاطئاً متخذ بالنسبة للشخص وينطوي على جسامة وافية'(3). وخير مثال على ان لا يكون التصرف تصرفاً خاطئاً قرار المهندس سعد خالد سبق ان تعرضنا له بالتفصيل(4) . وفي قرار آخر يقول في حيثياته انه 'في ما يتعلق بجسامة التدبير فانه يوجد حالات لا مجال للمنازعة بشأنها مثل إنهاء الخدمة . وان القاضي في مثل هذه الفرضية يقدر الضرر المسبب في كل حالـة محددة ليستنبط الطـابع التأديبي او التسلسلي للتدبيـر المشكـو منه'(5) .

بالإضافة لقضاء مجلس شورى الدولة وبمناسبة تدبير إنهاء الخدمة يتأكد لنا ما قيل سابقاً بالاستناد الى نية المشرع في مختلف النصوص القانونية الواردة في القانون رقم 199/93 والقانون رقم 200/93، اللذان يتناولان رفع الحصانة عن الموظفين والمستخدمين في عملية تطهير العناصر الغير كفوءة . فالمادة الرابعة من قانون 199/93 تنص على انه 'لا تحول استقالة الموظف او صرفه من الخدمة او إحالته على التقاعد بموجب أحكام هذا القانون دون ملاحقته أمام القضاء المختص بشأن المخالفات او الجرائم التي يكون ارتكبها في الخدمة' . بالإضافة الى ذلك يرى القضاء الإداري ان السبب الحاسم le motif déterminant لتدبير إنهاء الخدمة هو معاقبة أخطاء تأديبية والتصرفات المسلكية والأخلاقية للموظف أثناء ممارسة عمله . لذا سوف نبحث عن نية المشرع من خلال مناقشات مجلس النواب لهذه القوانين . لو تمعنا في مناقشات مجلس النواب لوجدنا من أقوال السادة النواب ما يؤكد الاتجاه العام نحو إنهاء خدمة الموظف المتهم باتخاذ تدبير تأديبي مقنع . الرئيس : تتلى المادة الأولى ... كثيرون يعتبرون هذا القانون قانون إصلاح إداري وهذا ليس صحيحاً لأنه قانون رفع حصانة . (ص. 166 من محضر الجلسة) عمر كرامي : ... نحن في الأساس مع تطهير الإدارة ومع قانون رفع الحصانة ... والكل يعرف مدى اهتراء الإدارة والكل يعرف السمعة السيئة للدولة ... نتيجة تصرفات الإدارة ، ولكن هذا لا يعني ان كل الموظفين غير أكفاء او حرامية ... (ص. 168) علي طه : ... وأي منطق هذا الذي يساوي بين الموظف الطيب الذي ندر حياته للمصلحة العامة وبين الآخر المرتشي الذي يعيش على الرشوة والخوّات واستغلال أوضاع الناس وحاجاتهم ليسلبهم أموالهم ... (ص. 170)

وأخيراً, يتبين لنا من أقوال الفقهاء ومن قرارات مجلس القضاء الإداري في فرنسا و لبنان انه يستطيع الموظف التذرع باحترام مبدأ حق الدفاع كلما كان التدبير ينطوي على قدر من الجسامة . ولكن نؤكد هنا، ان القاضي الإداري لا ينظر في ملاءمة العقوبة المقررة لأنه غير ذلك يكون خالف نص المادة 13 من القانون المنفذ بالمرسوم رقم 10434 تاريخ 14/6/1975 المتعلق بنظام مجلس شورى الدولة التي تنص على انه 'لا يحق لمجلس شورى الدولة ان ينظر في ملاءمة العقوبة المقررة، ان تقدير أهمية العقوبة بالنسبة الى الأعمال المخالفة تكون ممارسة الحق الاستنسابي المعطى الى السلطة التأديبية –إدارية كانت ام قضائية- غير ان ذلك لا يحول من ان يراقب مجلس شورى الدولة ملاءمة العقوبة في حال الخطأ الساطع Erreur Manifeste' .

المطلب الثالث : نطاق تطبيق مبدأ حق الدفاع اعتبر القضاء الإداري حقوق الدفاع من الضمانات الأساسية التي يجب كفالتها للموظف العام، وهو يسير في تطبيق مبدأ حق الدفاع على الأشخاص الذين يساهمون في إدارة المرفق ويشغلون وظائف إدارية حتى ولو لم تكن هذه الوظائف داخلة في نطاق الكادر. ولكن هل يستفيد من المبدأ المذكـور العاملون تحت التمرين والمعينون بعقود والعاملون المؤقتون ؟ وما يؤكد ان المبدأ العام في نظر القضاء الإداري له نطاق تطبيق واسع يتعدى الجزاءات التأديبية الموقعة على الموظفين والعاملين غير الموظفين،

ان القاضي الإداري طبقه على الأفراد العاديين الذين تربطهم علاقة تعاقد مع الإدارة . لذا يمكننا ربط نطاق تطبيق المبدأ في دائرتين : أولاً : الموظف في القطاع العام والعاملون لدى الإدارة رأينا انه يتوجب على الإدارة التقيد باحترام مبدأ حق الدفاع عندما تتخذ قراراً فردياً جسيماً متخذ بحق الأفراد، فالاجتهاد ذهب أبعد من ذلك، كل قرار إداري متضمن التدبير الزجري هو من القرارات الفردية التأديبية تتقيد الإدارة بموجبه باحترام المبدأ بجميع قواعده تحت طائلة تعرض قرارها للبطلان . الاجتهاد الفرنسي في هذا المجال خصب بدأها بمواضيع خاصة حتى انتهى الأمر الى إقرارها نهائياً : - في أول حكم قديم سبق ان تعرضنا له، صدر بتاريخ 19 حزيران 1903 قضى مجلس الدولة امتداد ضمانة حق الدفاع الى جميع الضباط من الرتب الأخرى رغم اشتمال قانون 4 أغسطس 1839 تمتع الضبـاط من رتبـة جنرال فقط بالتذرع بمبدأ حق الدفاع . من عبارات الحكم انه : 'إذا كان من سلطة رئيس الدولة إحالة الضباط غير الجنرالات الى المعاش بعد قضائهم ثلاثين عاماً في الخدمة، فهو لا يستطيع ان يبني قراره على أسباب لها طابع العقوبة دون ان يسمح لصاحب العلاقة بتقديم كافة أوجه دفاعه' . يتضح لنا مما تقدم، ضرورة ارتباط التدبير المتخذ الذي له طابع العقوبة بضوابط وأصول لا بدّ من مراعاتها حتى يسلم قرار الإدارة من أي عيب يعرضه للبطلان . هذا طبعاً مع بقاء الحكم المذكور ضمن إطار موضوعه الخاص الذي يقرر امتداد ضمانة حق الدفاع الى بقية الضباط فقط دون ان يصل القضاء بعد الى مرحلة تعميم احترام حقوق الدفاع لجميع الموظفين .

- كذلك الأمر في حكم )le scornet يتطلع مجلس الدولة الى تفسير المادة 65 من القانون الخاص بالموظفين العموميين (قانون 22 نيسان 1905) تفسيراً واسعاً يكشف عن اقتناعه باتساع دائرة تطبيق النص ليس الموظفين في الخدمة بل الموظفين القدامى الذين انهوا خدمتهم . كما أنه في قضاء مجلس الدولة الحديث، نجد توسعاً باستمرار في نطاق المبدأ، فأصبح يشمل حالات كانت قبل ذلك تعتبر خارجة عن إطار المبدأ المبحوث فيه نتناول في هذا القبيل : - وضـع ضبـاط عاميـن قيـد الاحتيـاط لأسباب غير مسلكية او تأديبية. - عدم تجديد عقد موظف بسبب عدم صلاحيته المهنية. - كما طبق المبدأ المذكور بالنسبة للوظائف الكبرى وخير دليل على ذلك القرار المتعلـق بعزل حـاكم مدينـة باريس او مساعد حاكم المدينة- يشكل خرقاً لحقوق الدفاع صرف موظف في مجلس تنفيذ المشاريع الكبرى لمدينة بيروت لأسباب مسلكية بدون الاستماع اليه مسبقاً في دفاعه- ان تأمين حق الدفاع عن النفس هو من الأصول الإجرائية الجوهرية التي يجب على الإدارة ان تحترمها في معرض تأديب الموظفين والتحقيق معهم وانزال العقوبات بهم(6). كما توسع القضاء الإداري ليطبق احترام حقوق الدفاع على العامل أياً كانت العلاقة التي تربطه بالإدارة متعاقد كان أم أجير . فهو كالموظف له حق الطعن بعدم احترام حقوق الدفاع فيما لو أخلت بها الإدارة معرضاً قرارها للبطلان .

وهكذا اعتبر مجلس الدولة الفرنسي انه يستفيد من قاعدة الاطلاع السابق على الملف كل الأشخاص الذين يساهمون في إدارة المرافق ويشغلون وظائف إدارية حتى ولو لم تكن هذه الوظائف تدخل في نطاق الكادروقد طال تطبيق مبدأ حق الدفاع العاملون تحت التمرين) les stagaires فاعتبر مجلس الدولـة الفرنسي في هذا الـقرار ان عدم تطبيق قاعدة الاطلاع على الملف (غياب الإخطار) 'لا يمكن اعتباره من الإخطار رسالة التأنيب التي وجهها السكرتير العام للمستدعي وإنذاره باتخاذ عقوبة بحقه إذا تكرر العارض الذي تأنب عليه' . هذا وشمل نطاق تطبيق المبدأ المعينون بعقود)les contractuels والعاملون المؤقتون(4) les temporaires . وأخيراً، يخرج من دائرة تطبيق المبدأ الموظفون الشرفيون او الفخريون les fonctions honoraires ، فهم لا يندرجون ضمن نطاق تطبيق مبدأ حق الدفـاع، اذ اننا نستخلص من الحكم المذكور أدناه انه لا يجوز لهذه الفئة من الموظفين حق التذرع باحترام حقوق الدفاع .

ثانياً : الأفراد العاديون من ناحية أخرى خارج مجال الوظيفة العامة والعاملين في القطاع العام، توسع الاجتهاد أكثر، فأضاف الى لائحة المستفيدين من مبدأ احترام حقوق الدفاع الأشخاص العاديين . خير دليل على ذلك، يؤكده حكم) DAME TROMPIER GRAVIER اذ بموجبه وجد جميع الفقهاء إعلان مجلس الدولة الفرنسي المبدأ بشكل صريح .

فهذه السيدة أرملة Trompier-Gravier كانت تستفيد بترخيص ممنوح لها لبيع الجرائد في كشك يقع في طريق boulevard سان-ديني باريس، كان الباعث عليه خطأ جعلت الطاعنة مسؤولة عنه . الحقيقة، ان سحب الترخيص في الظروف المذكورة أعلاه وفي ظل الجزاء الذي اتخذه مدير السين في أوضاع غير مشروعة، ما كان يمكن اتخاذه دون تمكين السيدة من مناقشة الباعث المبني عليه اتخاذ التدبير، نظراً كون المستدعية لم تمارس مسبقاً بيان أوجه دفاعها . من جانب آخر، أدخل مجلس الدولة الفرنسي الأشخاص غير الموظفين وغير العاملين في القطاع العام والذين لا تربطهم بالإدارة أية علاقة تعاقد عندما تتخذ بحقهم تدابير على درجة معينة من الخطورة تستهدفهم ويكون الدافع اليها تصرفات شخصية صدرت عنهم . مثلاً : - قضية )Charyo اعتبر بموجبها مجلس الدولة الفرنسي ان الرجوع عن قرار إداري منح بعض المنافع في القوات الفرنسية المحاربة، عندما يكون الدافع الى هذا الرجوع تصرفات شخصية منسوبة الى صاحب العلاقة . - قضية )Long التي رفض بموجبها قيد أحدهم على لائحة اختصاصيين مهنيين عندما يكون الدافع الى هذا الرفض نقص في الكفاية المهنية لصاحب العلاقة . وفي نفس الطريق سار مجلس شورى الدولة اللبناني، فكما كفل للموظف العام ضمانة احترام حقوق الدفاع، كان للفرد العادي نصيبه في ضرورة احترام هذه الحقوق . نستنتج ذلك من بعض قراراته : - قضية شركة نورث ميدل ايست، اعتبر مجلس شورى الدولة اللبناني انه ليس للإدارة ان تفاجأ المستدعي بقرار ينال من حقوقه المكتسبة بدون إخطارها له وبدون ان تمكنه من ممارسة حقوقه بالدفاع عن نفسه . 197

في هذه القضية تقدم المستدعي لإبطال قرار إدارة الجمارك الصادر عن مجلس الجمارك الأعلى القاضي بإلغاء الأمر الإداري رقم 17 المؤرخ في 16 آذار 1952 والأمر الإداري المعدل له تاريخ 29 ك1 1955 الذين يمنحان الشركة المذكورة وضع المستودع الحقيقي الخاص بصيدا . وقد أقدمت الإدارة على هذا القرار لمخالفة أحكام القانون المتعلق بالمستودعات لأن المستودع وضع بعهدة أشخاص محكومون بمخالفات تهريب . - قضية شركة مارك روس وشركة جدع اخوان، اعتبر بموجبها مجلس شورى الدولة انه يعد خرقاً لحقوق الدفاع عدم دعوة من هو متهم بالتعامل مع إسرائيل ليدافع عن نفسه . بأي حال، نوجز بعض الأحكام الحديثة للقضاء الإداري تفرض على السلطات الإدارية احترام حقوق الدفاع . من هذه الأحكام : - إجراء إنزال مرتبة الخمر اعتبر فيه مجلس الدولة ان المبدأ العام لحقوق الدفاع ان يكون بإمكان أي شخص قبل اتخاذ أي تدبير بحقه يتعلق باعتبار الشخص او بمسلكه، ان ينبه الى هذه الاحتمالية ويتمكن من تقديم دفاعه. وكان الحكم يتعلق بإبطال قرار تنزيل رتبة الخمر لإحدى الشركات لعدم احترام مبدأ حق الدفاع . - سحب مرسوم بإعادة الجنسية الفرنسية للغرباء. - تدبير بحرمان موزع بيرة لأنه كفل مشتر مستودع).



mourabi

[zoorosat]

مشكوووووووووووووووووووووووووووووووور

[jamalsat]

مشكوووووووووووووووووووووووووووووووور

[علاء نبيل محمد]

بارك اللة فيك ونتمنى منك المزيد

[الديب sat]

شكرا لك اخي الله يعطيك العافية

[انور حافظ احمد]

[albagaa]

مشكوووووووووووووووووووووووووور أخي مدحت

[علي جمال]

[albagaa]

تحيه للقانونيين العرب ومشكوووووووووووووووووووووووووورين
ومشكوووووووووووووووووووووووووووووووووووووووووووووو وووور أخي مدحت
مع تحيات الفؤاد

[انور حافظ احمد]

[نسر العرب]

تكلمت كثيرا فندمت


واما عن السكوت فلم اندم قط

دعوته فرزقني

وشكرته فذادني

الدنيا مسألة ...... حسابية..... خذ من اليوم......... عبرة


ومن الامس ..........خبرة..........واطرح منها التعب والشقاء

واجمع لهن الحب والوفاء..........واترك الباقى